本文主要內(nèi)容發(fā)表于《群言》2023年第6期

作者：賈康 張晶晶

黨中央提出加快構(gòu)建內(nèi)內(nèi)循環(huán)為主體的外雙循環(huán)新發(fā)展格局，指明了在當(dāng)下國內(nèi)外不確定性顯著增加的局面中，更為倚重內(nèi)循環(huán)、拉動(dòng)內(nèi)需潛力的戰(zhàn)略發(fā)展方向。對(duì)于我國提振內(nèi)需的消費(fèi)主體——人口的可持續(xù)發(fā)展來看，老齡化的壓力已極為明顯，而我國人口生育的政策調(diào)整仍顯緩慢與猶豫。近幾年間社會(huì)總體生育意愿與出生率持續(xù)走低，已對(duì)國家發(fā)展的可持續(xù)性形成值得警惕的掣肘與拖累。面對(duì)新發(fā)展階段、打造新發(fā)展格局的迫切任務(wù)，亟應(yīng)與倚重內(nèi)循環(huán)相配套，適時(shí)地推行新機(jī)制安排與新政策調(diào)整，包括使人口生育政策調(diào)整為更加積極地放開生育取消限制。

一、國內(nèi)人口發(fā)展背景與生育政策調(diào)整演進(jìn)研討

1982年計(jì)劃生育被定為基本國策，后經(jīng)過三十年以上的控制人口發(fā)展，于2023年有所調(diào)整，出臺(tái)了“單獨(dú)兩孩”政策，2023年決定調(diào)整為“全面兩孩”（請(qǐng)注意，其政策界限是“放開二孩”而不是“放開二胎”，即假定一胎如是雙胞胎，則不能再要二胎——這體現(xiàn)了有關(guān)管理部門設(shè)計(jì)政策調(diào)整方案時(shí)的“斤兩計(jì)較”）。2023年，國發(fā)87號(hào)文《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2023—2030年）》中強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)下人口總量增長平穩(wěn)，人口結(jié)構(gòu)不斷變化”，現(xiàn)實(shí)背景是我國處于15-64歲的勞動(dòng)年齡人口數(shù)量在2010年達(dá)到總?cè)丝诒戎氐?4.5%的峰值后不斷下降，老年人口占比逐漸上升。

2023年與2023年人口政策有一定調(diào)整優(yōu)化后，受放松生育控制政策的影響，一部分被行政手段壓抑的社會(huì)生育意愿得以釋放，2023年與2023年的生育水平較之前一年度略有提高，當(dāng)年出生率分別為1.237%與1.295%。而后繼續(xù)走低，至2023年末統(tǒng)計(jì)部門公布的出生率，又降至1.048%（具體數(shù)據(jù)見下表1）。年生育數(shù)量規(guī)模在2023年后已開始逐漸減少。有專家預(yù)測，“十四五”期間將是我國人口最后的增長期，之后人口數(shù)量規(guī)模將走入下降通道。更有學(xué)者認(rèn)為，我國已錯(cuò)過人口政策的最佳調(diào)整窗口期，未來將面臨“總量萎縮”與“結(jié)構(gòu)老化”的雙重危機(jī)局面。

2000年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》，其中預(yù)測在未來幾十年實(shí)現(xiàn)低生育水平政策下，我國人口峰值最終將為16億左右。其后2007年的《國家人口發(fā)展戰(zhàn)略》研究報(bào)告中進(jìn)一步調(diào)整認(rèn)為，中國將在2033年前后將達(dá)到峰值15億人規(guī)模。而隨著近十五年間的生育水平持續(xù)下跌，人口峰值規(guī)模的高度將比原計(jì)劃再有下降，出現(xiàn)的時(shí)間也將提前。人口增長幅度是生育率與死亡率合力作用的結(jié)果，我國人均壽命顯著提高的情況將持續(xù)，而當(dāng)社會(huì)死亡率相對(duì)穩(wěn)定（還有很大可能降低）后，生育政策將會(huì)對(duì)社會(huì)人口規(guī)模表現(xiàn)更為顯著的作用。

在相關(guān)研究成果中，王廣州、王軍（2023）認(rèn)為未來國內(nèi)人口峰值超過14.3億的可能性已非常小，并預(yù)計(jì)將在2026年前后達(dá)到峰值。鄧楠（2023）在分析開放二孩政策對(duì)我國社會(huì)發(fā)展的影響之后，認(rèn)為理應(yīng)進(jìn)一步放開現(xiàn)有生育政策。王軍、周思瑤（2023）認(rèn)為，一味追求控制人口規(guī)模的負(fù)增長戰(zhàn)略，將加大不可控風(fēng)險(xiǎn)，需盡快完全放開生育限制、實(shí)行更具包容性的人口政策，提振生育水平。段繼紅（2023）實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，原先積累的生育意愿在經(jīng)濟(jì)壓力下，仍表現(xiàn)為低下的水平，破解人口困局應(yīng)更加注重完善社會(huì)生育服務(wù)體系建設(shè)。周云、彭書婷（2023）以荷蘭為樣本，分析其在20世紀(jì)70年代低于2.1的生育更替水平后針對(duì)低生育率危機(jī)所采取的措施：荷蘭在2023年-2023年出生率約為1.01%，年均人口增長率已下降為0.23%。雖在70年代后未有直接干預(yù)生育水平的政策，但有平衡家庭津貼、稅收抵免、政府補(bǔ)貼等間接鼓勵(lì)措施出臺(tái)，并對(duì)相關(guān)的《彈性工作法》、《工作與家庭照管法》等進(jìn)行了積極修訂。范世琦（2023）指出，我國計(jì)劃生育的本意是通過控制新增人口以緩解人與發(fā)展的關(guān)系，生育政策的思維模式更偏宏觀“集體理性”考慮，而忽視微觀“個(gè)人意志”需求，可在進(jìn)一步優(yōu)化中增加多種包容性措施，更為尊重生育意愿。

二、從總體進(jìn)程看，中國的人口政策調(diào)整仍過于猶豫、緩慢

我國近年在人口總規(guī)模仍有所增加的同時(shí)，年度新增人口數(shù)卻逐年明顯降低，人口老齡化還在加速。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)，2023年出生數(shù)僅為1465萬，明顯低于“放開二孩”前2023年的1687萬。2023年末總?cè)丝跀?shù)達(dá)到了14.0005億人，其中0-14歲人口占比為16.8%，65歲以上占比12.6%，15-64歲勞動(dòng)年齡人口占比為70.6%。2023年末，人口自然增長率已降為0.334%，少兒撫養(yǎng)比已從1982年的54.6%降至23.8%，同時(shí)，老年撫養(yǎng)比從1982年的8.0%增至17.8%。而公安部公布的2023年入戶人口數(shù)，又創(chuàng)1003.5萬的新低。如下圖1、2所示，新增人口趨勢不斷下降而老年人口比重持續(xù)上升，綜合的勞動(dòng)年齡人口比重在持續(xù)下降。

新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)團(tuán)隊(duì)于2023年提出“八雙五并重”的代表性政策主張，其“八雙”中“雙轉(zhuǎn)”的基本要點(diǎn)指出，要盡快實(shí)施我國人口政策中放開城鎮(zhèn)體制內(nèi)“一胎化”管制的轉(zhuǎn)變，并在多個(gè)場合、以多種方式力促這一方向的政策優(yōu)化。“雙轉(zhuǎn)”政策倡導(dǎo)的本質(zhì)是不失時(shí)機(jī)、與時(shí)俱進(jìn)在人口政策的

現(xiàn)實(shí)問題上積極匹配當(dāng)前發(fā)展需要，順應(yīng)以供給結(jié)構(gòu)與機(jī)制優(yōu)化安排開新局的現(xiàn)實(shí)需要，從1982年計(jì)劃生育基本國策實(shí)施前期的控制人口數(shù)量轉(zhuǎn)向優(yōu)化實(shí)施更高水平、高質(zhì)量、可持續(xù)的人力資本戰(zhàn)略。雖然后來于2023年迎來了“放開二孩”的生育新政策，雖感欣慰但仍有“政策遲來”之遺憾——考慮到全社會(huì)中生育雙胞胎的自然概率不到1%，也認(rèn)為相關(guān)部門過于謹(jǐn)慎只限于“二孩”而非“二胎”并不充分合理。在現(xiàn)實(shí)中，僅對(duì)于體制內(nèi)人員實(shí)行的原以開除黨籍、開除公職的“雙開”為威脅的生育控制覆蓋面，已相當(dāng)狹窄，僅對(duì)14億人口基數(shù)中城鎮(zhèn)體制內(nèi)有生育能力的幾千萬個(gè)中國家庭有效，已嚴(yán)重地不適應(yīng)當(dāng)前面對(duì)人口老齡化應(yīng)有的全盤發(fā)展戰(zhàn)略考慮，不符合新時(shí)期我國推行“五位一體”社會(huì)和諧發(fā)展的導(dǎo)向。其實(shí)已有大量實(shí)證材料表明，體制內(nèi)有生育能力的家庭，近些年由于多種原因，生育意愿已明顯降低，還出現(xiàn)了更多的不要孩子的“丁克（DINK）”家庭，即使完全放開生育控制，也不會(huì)出現(xiàn)“嬰兒潮”，但多出生的人口，畢竟可以在一定程度上產(chǎn)生擴(kuò)大內(nèi)需、對(duì)沖人口老齡化壓力等正面效應(yīng)。

統(tǒng)計(jì)局于日前公布，我國人口增長率在2023年僅為0.34%。針對(duì)這一人口發(fā)展現(xiàn)狀，當(dāng)下顯然應(yīng)及時(shí)地進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，增強(qiáng)生育政策的包容性，以促進(jìn)我國人口狀況及相關(guān)發(fā)展?fàn)顩r的優(yōu)化。多方面情況已有反復(fù)印證，由于多種原因，我國適齡人群的生育意愿在近些年明顯降低，盡快放開生育限制可在一定程度上對(duì)沖低生育意愿人群和老齡人群比重上升而來的一系列社會(huì)問題壓力，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、可持續(xù)發(fā)展，會(huì)產(chǎn)生十分值得爭取和期待的正面效應(yīng)。乃至一些專業(yè)人士還強(qiáng)調(diào)，由于我國人口政策調(diào)整的猶豫、拖延與緩慢，所積累的問題已需考慮實(shí)行全社會(huì)鼓勵(lì)生育的政策來緩解。除有在人口凈流出的東北地區(qū)作為試點(diǎn)先行放開生育限制的建議外，其他地方順應(yīng)人口政策邏輯導(dǎo)向、呼應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要而進(jìn)一步放開限制的進(jìn)程，也需加快步伐。從總體進(jìn)程來看，近年中國的人口政策調(diào)整仍顯得過于猶豫與緩慢，是令人費(fèi)解的。

三、“東北率先放開限制”方向完全正確，“增強(qiáng)生育政策包容性”應(yīng)含放開生育取向

2023年2月18日，國家衛(wèi)健委在答復(fù)全國人大代表《關(guān)于解決東北地區(qū)人口減少問題的建議》時(shí)指出，東北地區(qū)可以立足本地實(shí)際，對(duì)建議中提到的“建議國家率先在東北地區(qū)全面放開人口生育限制”研究提出試點(diǎn)方案。在生育政策的演進(jìn)方向上，我們認(rèn)同國家衛(wèi)健委答復(fù)中所給出的探索方向，東北地區(qū)率先全面放開生育限制不僅符合東北當(dāng)?shù)厮谕娜丝诎l(fā)展方向，也符合基本指導(dǎo)方針層面已有的中央文件精神。但國家衛(wèi)健委又延續(xù)了此前的猶豫和謹(jǐn)慎態(tài)度，在2月20日，又有其官網(wǎng)追加說明，對(duì)于答復(fù)中東北地區(qū)實(shí)施全面生育政策的“試點(diǎn)方案”即考慮局部先行方式，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)上對(duì)于“生育政策將全面放開等推測”尚”不是答復(fù)的本意”。我們認(rèn)為，放開生育限制在東北地區(qū)作先行試點(diǎn)，其可行性十分明顯，并合乎邏輯地可連接于全國“全面放開”的前景。“試點(diǎn)”或“提出試點(diǎn)方案”，均處在正確的方向與路徑選擇上，其本意相同。東北地區(qū)近年來發(fā)展態(tài)勢相對(duì)低迷，人氣不旺，已出現(xiàn)地區(qū)人口規(guī)模減少、人口凈流出現(xiàn)象。在此種情況下，于東北先行放開生育限制政策，雖然不能說對(duì)于該區(qū)域多種因素構(gòu)成的總體局勢改觀一定能起多么大的作用，但絕對(duì)是正確的選擇，有助于拉動(dòng)當(dāng)?shù)氐膬?nèi)需和緩解相關(guān)的一些矛盾，并為全國提供先行區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。

2023年9月，全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)組織“完善生育支持政策的配套措施”專題調(diào)研組，赴浙江、上海、四川等地，對(duì)各地生育支持政策及其配套政策的實(shí)施情況、面臨的問題和挑戰(zhàn)進(jìn)行深入了解。全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、工業(yè)和信息化部前部長苗圩11月14日在“第11屆財(cái)新峰會(huì)：重建全球信任”上表示，近年來，我國已經(jīng)走出了人口紅利期，老齡化問題日益凸顯，由此帶來的經(jīng)濟(jì)增長、人口就業(yè)等一系列問題值得高度重視。

有充分跡象表明，社會(huì)生育水平降低已引發(fā)高層關(guān)注：2023年10月29日由中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，在其“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略”部分，明確提出：“制定人口長期發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生育政策，增強(qiáng)生育政策包容性，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展，提高人口素質(zhì)”。這段文字中的“增強(qiáng)生育政策包容性”這一關(guān)鍵性表述，所內(nèi)含的政策設(shè)計(jì)優(yōu)化原則，顯然是針對(duì)我國近些年已走出人口紅利期、老齡化問題帶來社會(huì)矛盾問題日益凸顯，應(yīng)在原“放開二孩”政策界限之上，對(duì)三孩、四孩、非婚生育等家庭而給出“包容”之意。

我們認(rèn)為，我國對(duì)人口生育政策的調(diào)節(jié)不僅勢在必行，而且還應(yīng)認(rèn)準(zhǔn)大方向，增強(qiáng)緊迫感，不宜再拖延。新增人口規(guī)模明顯低于管理部門之預(yù)期，同時(shí)人口老齡化壓力日顯而“擴(kuò)大內(nèi)需”、“提振消費(fèi)”和提升人口出生率的必要性與關(guān)聯(lián)性，又已能被人們看得更加清楚。在“全面二孩”實(shí)行五年多之后，現(xiàn)今十分需要結(jié)合五中全會(huì)“增強(qiáng)生育政策包容性”的中央指導(dǎo)精神，合乎邏輯地加快“放開生育”步伐。有關(guān)部門亟應(yīng)吸取前面那些年由于部門既得利益等考慮而拖延放松計(jì)劃生育政策出臺(tái)時(shí)間的教訓(xùn)，應(yīng)看到即使馬上全放開，也不會(huì)在當(dāng)下階段的中國造成人口過快增長壓力。而對(duì)于生育政策調(diào)整的推脫與遲緩，放入全局與長期來看，將損害國家、民族、公眾的利益。在中央新表述的指導(dǎo)下，亟需及時(shí)推出對(duì)其加以落實(shí)的具體措施。

四、緩解人口形勢壓力需多點(diǎn)發(fā)力，盡快放開生育與緩解養(yǎng)育負(fù)擔(dān)應(yīng)共同助推

中央《建議》中將“增強(qiáng)生育政策包容性”與“提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平”“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”共同表述，不僅意味著對(duì)生育相關(guān)問題的重視，而且進(jìn)一步表明生育政策不僅同絕對(duì)的社會(huì)生育數(shù)量有關(guān)，更內(nèi)含與生育政策配套的相關(guān)機(jī)制安排不可分離。自上世紀(jì)90年代后期以來，中國的總和生育率在1.6左右波動(dòng)，在實(shí)行“單獨(dú)兩孩”與“全面兩孩”的促進(jìn)生育、放寬限制的政策安排后，所發(fā)揮出的阻止生育率下行的效果并不明顯。緩解生育焦慮與人口增長困境，還需更多考慮在積極促進(jìn)生育放寬乃至鼓勵(lì)政策出臺(tái)的同時(shí)，與經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)等方面緩解生育負(fù)擔(dān)和環(huán)境壓力的支持政策結(jié)合，形成對(duì)社會(huì)生育意愿有效予以正面鼓勵(lì)的合力。

優(yōu)化我國的人口供給，一方面應(yīng)盡快合乎邏輯地放開生育取消限制，生育政策應(yīng)為新階段社會(huì)所需的積極人口政策服務(wù)，為穩(wěn)定人口規(guī)模與促進(jìn)人口質(zhì)量提升的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。在明確長期人口發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)基礎(chǔ)上，盡早完全取消生育限制，可讓生育決策權(quán)重新回歸社會(huì)個(gè)人抉擇，釋放受壓抑的社會(huì)生育意愿。另一方面也需強(qiáng)調(diào)，人口政策在取消限制之后隨之應(yīng)更為強(qiáng)調(diào)社會(huì)“包容性”。“包容性”合乎情理地既應(yīng)更為包容地接受婚內(nèi)多孩生育的選擇，也應(yīng)容許社會(huì)成員有不生育的自由，同時(shí)不排除政府基于公民自愿選擇實(shí)施鼓勵(lì)生育的引導(dǎo)性政策措施。增強(qiáng)生育政策的包容性，在理順經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口增長質(zhì)量關(guān)系的同時(shí)，所對(duì)應(yīng)的各項(xiàng)政策要更體現(xiàn)人文關(guān)懷與適度彈性，包容性的生育政策必須根據(jù)社會(huì)發(fā)展而可動(dòng)態(tài)調(diào)控。對(duì)于非婚生育等應(yīng)持的包容態(tài)度，是與婚內(nèi)生育的孩子同等相待。總體而言，放開全面生育限制政策，不僅是對(duì)當(dāng)下低增長率的調(diào)適，也是面對(duì)現(xiàn)代化全局需要、立足長遠(yuǎn)統(tǒng)籌考慮的合理調(diào)適。

與之相呼應(yīng)，應(yīng)盡可能減輕人口生育成本與負(fù)擔(dān)。在我國優(yōu)化如社會(huì)保險(xiǎn)、育兒津貼、生育假期等政策，可在更具人文關(guān)懷的價(jià)值取向上，促進(jìn)社會(huì)成員更好平衡工作與家庭的關(guān)系。減輕生育的各種顯性、隱性負(fù)擔(dān)的同時(shí)，還可適度實(shí)行有需求家庭的彈性工作制，同時(shí)積極鼓勵(lì)多主體共同營造更好的生育社會(huì)生態(tài)，如企業(yè)雇主、兒童保育機(jī)構(gòu)、托兒所等的共同協(xié)調(diào)配合，相關(guān)的由政府出臺(tái)的政策，可給予多個(gè)主體積極性的充分發(fā)揮空間與正確方向引導(dǎo)。對(duì)于生育與后續(xù)育兒過程中，屬于基本公共物品與權(quán)益—倫理型公共物品的供給，也要擴(kuò)寬提供渠道，允許多層次多主體共同發(fā)力，而作為托底的基本教育、基本醫(yī)療及社保體系，需在進(jìn)一步健全完善中，盡快形成可覆蓋全體社會(huì)成員的大病統(tǒng)籌等全生命周期措施，以緩解社會(huì)的生育焦慮與壓力問題。

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（作者單位：華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院）

賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協(xié)委員、現(xiàn)任全國政協(xié)參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長，中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員、博導(dǎo)。曾長期擔(dān)任財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長。是北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、國家行政學(xué)院、中央社會(huì)主義學(xué)院、南開大學(xué)、武漢大學(xué)、廈門大學(xué)等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項(xiàng)目，到美國匹茲堡大學(xué)做訪問學(xué)者一年。1995年享受國務(wù)院政府特殊津貼。1997年被評(píng)為國家百千萬人才工程高層次學(xué)術(shù)帶頭人。多次受黨和國家領(lǐng)導(dǎo)同志之邀座談經(jīng)濟(jì)工作。擔(dān)任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)“財(cái)稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)、黃達(dá)—蒙代爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)和中國軟科學(xué)大獎(jiǎng)獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員、國家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜椅瘑T會(huì)成員。2023年，主編《新供給：經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的中國創(chuàng)新》，發(fā)起成立“華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院”和“新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會(huì)期間任首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家），2023年-2023年與蘇京春合著出版《新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)》、《供給側(cè)改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評(píng)中國圖書評(píng)論學(xué)會(huì)和央視的“2023年度中國好書”）》，2023年出版的《供給側(cè)改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評(píng)為全國精品教材。2023年后又撰寫出版《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論模型與實(shí)踐路徑》、《供給側(cè)改革主線上的未來財(cái)稅》、《財(cái)政學(xué)通論》等多部專著。根據(jù)《中國社會(huì)科學(xué)評(píng)估》公布的2006～2023年我國哲學(xué)科學(xué)6268種學(xué)術(shù)期刊700余萬篇文獻(xiàn)的大統(tǒng)計(jì)分析，賈康先生的發(fā)文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數(shù)3429，遙居第一，是經(jīng)濟(jì)學(xué)核心作者中的代表性學(xué)者。