行政處罰追訴時效是指，對違法行為人的違反行政管理秩序的行為追究行政責任、給予行政處罰的有效期限。行政機關(guān)超過法律規(guī)定的期限未發(fā)現(xiàn)違法行為的，對當時的違法行為人不再給予行政處罰。

對于行政處罰追訴時效的一般規(guī)定，行政處罰法予以明確。原《行政處罰法》（1997年修正）第二十九條：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”新修訂的《行政處罰法》（2023年修正）第三十六條：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”

從全國人大法工委、原國務(wù)院法制辦、最高人民法院及地方法院的相關(guān)觀點來看，上述規(guī)定主要涉及以下六層含義。

一是，行政處罰法規(guī)定的發(fā)現(xiàn)違法行為的主體是處罰機關(guān)或有權(quán)處罰的機關(guān)。違法行為的發(fā)現(xiàn)時間一般是行政機關(guān)的立案時間，而非行政機關(guān)作出行政處罰的時間。對“二年未被發(fā)現(xiàn)”的理解通常為，行政機關(guān)只要啟動調(diào)查、取證和立案程序，均可視為“發(fā)現(xiàn)”。群眾舉報后被認定屬實的，發(fā)現(xiàn)時效以舉報時間為準。

全國人大常委會法工委《關(guān)于提請明確對行政處罰追訴時效“二年未被發(fā)現(xiàn)”認定問題的函》的研究意見（法工委復字〔2004〕27號）明確，《行政處罰法》（1997年修正）第二十九條規(guī)定的發(fā)現(xiàn)違法違紀行為的主體是處罰機關(guān)或有權(quán)處罰的機關(guān)，公安、檢察、法院、紀檢監(jiān)察部門和司法行政機關(guān)都是行使社會公權(quán)力的機關(guān)，對律師違法違紀行為的發(fā)現(xiàn)都應(yīng)該具有《行政處罰法》規(guī)定的法律效力。因此上述任何一個機關(guān)對律師違法違紀行為只要啟動調(diào)查、取證和立案程序，均可視為“發(fā)現(xiàn)”；群眾舉報后被認定屬實的，發(fā)現(xiàn)時效以舉報時間為準。

最高人民法院在（2023）最高法行申4632號一案中經(jīng)審理認為，行政處罰追訴時效的起算點從違法行為發(fā)生之日開始計算；群眾舉報后被認定屬實的，應(yīng)以舉報時間為違法行為被發(fā)現(xiàn)的時間點。本案中，甘肅保監(jiān)局認定甘肅人壽有罰則的兩項違法行為，其中委托未取得展業(yè)證的人員從事保險營銷活動的違法行為發(fā)生在投保時，即2008年6月25日；未寄送2009年度、2010年度、2011年度紅利通知書的違法行為發(fā)生在對應(yīng)年度。劉某就上述兩項違法行為首次舉報的時間分別是2023年12月14日和2023年1月26日，已經(jīng)超過二年的追訴時效。

二是，在違法行為發(fā)生后的二年內(nèi)，對違法行為有處罰權(quán)的行政機關(guān)未發(fā)現(xiàn)這一違反行政管理秩序的事實，在規(guī)定的二年超過后，無論在何時發(fā)現(xiàn)了這一違法事實，對當時的違法行為人不再給予行政處罰。

三，如果違反行政管理秩序的行為在行為發(fā)生的二年內(nèi)已被行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)，但違法行為在二年內(nèi)未被查處或者違法行為人逃避處罰，在二年后行政機關(guān)將其查處，仍應(yīng)當依法給予行政處罰。也即，違法行為已經(jīng)在二年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)未給予行政處罰，不存在不能給予行政處罰的情形。

最高人民法院在（2023）最高法行申4273號一案中經(jīng)審理認為，金菱公司于2008年3月7日至2009年3月30日期間因進口紙品涉嫌偷逃稅款，上海海關(guān)緝私部門于2009年4月1日對金菱公司以走私普通貨物立案偵查，表明已經(jīng)對違法行為開始查處，也即該違法行為已經(jīng)在二年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)，并不存在不能給予行政處罰的情形。金菱公司以2011年11月15日行政案件立案之日作為違法行為被發(fā)現(xiàn)之日，并以此計算二年處罰時效，屬于對法律規(guī)定的錯誤理解。

四是，追訴時效規(guī)定的期限從違法行為發(fā)生之日起開始計算，而非從知道行為違法之日起計算。“違法行為發(fā)生之日”是指違法行為完成或者停止之日。

五是，對于違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。這里的“連續(xù)”狀態(tài)是指違法行為人連續(xù)實施同一種違法行為，基于同一個違法故意，連續(xù)實施了數(shù)個獨立的行政違法行為，這些違法行為觸犯的是同一個行政處罰法規(guī)定。

對此，國務(wù)院法制辦公室對湖北省人民政府法制辦公室《關(guān)于如何確認違法行為連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的請示》的復函（國法函〔2005〕442號）明確，《行政處罰法》（1997年修正）第二十九條中規(guī)定的違法行為的連續(xù)狀態(tài)，是指當事人基于同一個違法故意，連續(xù)實施數(shù)個獨立的行政違法行為，并觸犯同一個行政處罰規(guī)定的情形。

當前司法實踐中，違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的情形主要涉及以下幾類：

1.對違法占地行為的查處。

最高人民法院行政審判庭關(guān)于如何計算土地違法行為追訴時效的答復（〔1997〕法行字第26號）明確，對非法占用土地的違法行為，在未恢復原狀之前，應(yīng)視為具有繼續(xù)狀態(tài)，其行政處罰的追訴時效，應(yīng)根據(jù)行政處罰法第二十九條第二款的規(guī)定，從違法行為終了之日起計算；破壞耕地的違法行為是否具有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)，應(yīng)根據(jù)案件的具體情況區(qū)別對待。

最高人民法院在（2023）最高法行申5388號一案中經(jīng)審理認為，對非法占用土地的違法行為，在未恢復原狀之前，應(yīng)視為具有繼續(xù)狀態(tài)。因此，王某主張其違法建造的房屋自建造之日起超過2年而合法化，《房屋征收補償與拆遷協(xié)議》認定其房屋面積有誤，缺乏事實和法律依據(jù)，不予支持。

2.對違法建設(shè)行為的查處。

最高人民法院行政法官會議紀要關(guān)于“違法建筑物建成于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施之前，規(guī)劃部門在該法實施之后作出行政處罰，應(yīng)當適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》還是《城市規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定”明確，行政機關(guān)作出行政處罰決定，實體處理應(yīng)當適用違法行為發(fā)生時有效的法律。但是，新法的規(guī)定更有利于被處罰人的，應(yīng)當根據(jù)從舊兼從輕的原則，適用新法規(guī)定。違法行為處于持續(xù)狀態(tài)的，應(yīng)當適用違法行為終了時有效的法律。違法建筑屬于違法行為持續(xù)狀態(tài)，應(yīng)當適用作出行政處罰時有效的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。

全國人大常委會法工委對關(guān)于違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強制性標準建設(shè)、設(shè)計違法行為追訴時效有關(guān)問題的意見（法工辦發(fā)〔2023〕20號）違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強制性標準進行建設(shè)、設(shè)計、施工，因其帶來的建設(shè)工程質(zhì)量安全隱患和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的事實始終存在，應(yīng)當認定其行為有繼續(xù)狀態(tài)，行政處罰追訴時效應(yīng)當自糾正違法行為之日起計算。

最高人民法院在（2023）最高法行申9767號一案中經(jīng)審理認為，因北海養(yǎng)殖場的案涉違法行為從2010年開始持續(xù)存在，故應(yīng)適用《行政處罰法》第二十九條第二款“前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算”之規(guī)定。原審法院適用《行政處罰法》第二十九條第一款之規(guī)定，認定處罰決定超過二年處罰期限屬于適用法律錯誤。

北京市一中法院在（2023）京01行終654一案中經(jīng)審理認為，建設(shè)項目違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度投入生產(chǎn)或者使用期間，由于違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，因此，即使“未批先建”違法行為已超過二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門仍可以對違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。

3.對虛報注冊資本、提交虛假材料、虛假出資等行為的查處。

國務(wù)院法制辦公室對國家工商總局關(guān)于公司登記管理條例適用有關(guān)問題的復函（國法函〔2006〕273號）明確，公司登記管理條例對虛報注冊資本、提交虛假材料、虛假出資、抽逃出資等行為的處罰，應(yīng)當按照行政處罰法的有關(guān)規(guī)定辦理。虛報注冊資本、提交虛假材料、虛假出資、抽逃出資等行為在工商行政管理機關(guān)查處前未糾正的，視為違法行為的繼續(xù)狀態(tài)。如果違法的公司糾正其違法行為，并達到公司法規(guī)定的條件，且自該糾正行為之日起超過兩年的，則不應(yīng)再追究其違法行為。

4.對道路交通連續(xù)違法行為的查處。

全國人大常委會法工委2005年6月27日就機動車駕駛?cè)硕虝r間內(nèi)在同一路段多次超速是否同一個違法行為問題的答復中指出，機動車駕駛?cè)硕虝r間內(nèi)在同一路段違法超速行駛被數(shù)個技術(shù)監(jiān)控設(shè)施記錄的，不論車速是否曾降至規(guī)定時速以下，均應(yīng)視為同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

北京三中法院在（2023）京03行終393號一案中經(jīng)審理認為，交警部門對連續(xù)違法停車多日的行為能否給予多次行政處罰。通常理解，對較為嚴重的違法行為的處罰應(yīng)重于相對較輕的違法行為的處罰。雖然連續(xù)違停多日與多日分別違停顯然不同，但如果以一事不二罰原則為由，對前者認定為同一違法從而處以一次處罰，同時對后者處以多次處罰，顯然過罰并不相當。且連續(xù)違停與連續(xù)超速類似，如果缺乏對時間或者距離的限制，行為人可能會權(quán)衡違法成本從而提前預期并施以成本較低的違法行為，即以一次違法處罰的成本換取長時間違停或長距離的超速行駛所帶來的收益，將造成合法停車或行車之成本遠大于違法停車或行車之代價，難以實現(xiàn)督促行為人及時糾正違法的目標，甚至會逆向鼓勵一次性的長時間、長距離違法，增加了行政管理成本，顯然與道路交通安全行政監(jiān)管目的不符。因此，對于長時間的違法停車行為，在首次行政處罰后、違法狀態(tài)仍長時間持續(xù)的情況下，如果僅以一事不再罰原則為由，徑行認定針對其后持續(xù)的違法停車行為作出的行政處罰缺乏依據(jù)，則可能與造成處罰內(nèi)容與該違法行為所造成公共交通損害程度不成比例的情況，有違于行政處罰法中的過罰相當原則。

5.對閑置土地行為的查處。

最高人民法院在（2023）最高法行申5480號一案中經(jīng)審理認為，根據(jù)《閑置土地處置辦法》的規(guī)定無償收回閑置土地的行為，屬于行政處罰，應(yīng)當適用行政處罰法的相關(guān)規(guī)定。雖然定安縣國土局2023年才對圣安公司閑置土地的行為進行調(diào)查，但圣安公司對案涉土地延遲開發(fā)的行為一直處于連續(xù)狀態(tài)，其違法行為應(yīng)當從其延遲開發(fā)行為終了之日起計算。雖然圣安公司稱自2007年起定安縣政府已停止對案涉土地的報建，但圣安公司亦未提交任何證據(jù)證明其在2007年之后有向政府相關(guān)部門申請報建或?qū)嵤﹦庸ら_發(fā)的相關(guān)準備工作，其明顯不具備動工開發(fā)的意愿。故圣安公司關(guān)于行政處罰時效屆滿，定安縣政府對涉案土地喪失處罰權(quán)的主張，不能成立。

六是，對于大多數(shù)行政處罰案件來說，行政處罰法規(guī)定的追訴時效為二年，但考慮到行政處罰案件紛繁復雜以及對具體案件處理方式，行政處罰法同時也明確規(guī)定在行政處罰時效問題上“法律另有規(guī)定的除外”。

例如，《治安管理處罰法》第二十二條規(guī)定：“ 違反治安管理行為在6個月內(nèi)沒有被公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再處罰。前款規(guī)定的期限，從違反治安管理行為發(fā)生之日起計算；違反治安管理行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”