我國礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展，在全世界主要經(jīng)濟體中，一直比較另類。生產(chǎn)資料全民所有制原則下的礦產(chǎn)資源管理，在礦業(yè)大國中少之又少，可以借鑒與參照的模式不多。同時，我們的礦業(yè)法規(guī)體系中，不少東西是舶來品，與本土的法治文化傳統(tǒng)適應(yīng)性很差，與高速發(fā)展的經(jīng)濟和社會現(xiàn)實更加不適應(yīng)。從礦法推出至今，礦產(chǎn)資源領(lǐng)域連續(xù)不斷、名目繁多的各類整頓治理，也可以看出問題所在。僅從管理實踐觀察，法規(guī)不適應(yīng)國情導(dǎo)致政府的依法行政難上加難。

在這樣的大背景下，礦政管理部門嘔心瀝血，尤其自然資源部組建以來，努力按照國情和行業(yè)實際，推出一系列礦權(quán)改革新舉措，有些受到業(yè)界的好評。例如，近年來的礦業(yè)權(quán)信息化管理改革，在信息公開、礦業(yè)權(quán)監(jiān)測、制度建設(shè)方面取得的進展。例如，在礦權(quán)管理改革的配套方面，礦業(yè)權(quán)出讓分級分權(quán)放權(quán)、優(yōu)化儲量管理基礎(chǔ)上的評審備案、礦權(quán)評估中介的企業(yè)化改革、促進市場主體在礦權(quán)市場的主導(dǎo)作用等，都為下一步改革拓展出新的更大空間。可以說，在無比艱難的環(huán)境和市場氛圍中，礦權(quán)管理改革的多方位努力可圈可點。

新的一年已經(jīng)到來，新的五年計劃即將展開，筆者在回顧礦權(quán)市場管理改革進展的同時，也一直跟蹤研究相關(guān)改革措施的綜合效應(yīng)問題。畢竟改革是個探索和試錯的過程，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，找到規(guī)律性問題，提出進一步改進工作的意見建議，也是我們工作的傳家法寶。本著這個原則，筆者就礦業(yè)權(quán)市場交易以及相關(guān)規(guī)制方面的問題，把是長期觀察思考的若干問題羅列出來，以期與感興趣的同仁一起討論，推進相關(guān)的管理創(chuàng)新與改革能夠更加高質(zhì)量深化。

一、以礦權(quán)招拍掛為核心的交易方式

自《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）》推出以來，政府的礦權(quán)出讓行為，開始直接演化為市場交易行為，法定的行政授予方式，變?yōu)檎咝缘氖袌鼋灰追绞健０殡S著政府和市場主體的實踐，業(yè)界的討論從來沒有停止。在此期間，礦業(yè)經(jīng)歷了一輪景氣度的轉(zhuǎn)換，從高峰到低谷，近期波動巨大，并可能進入回升的路徑。業(yè)界同仁對礦權(quán)交易方式的改革體驗，也在討論中日益深入，分析其中相對深入的討論內(nèi)容，概括起來大致有兩方面觀點：

一方面，我國的礦業(yè)權(quán)招拍掛制度，初心在于反腐，同時也考慮了全民所有的礦產(chǎn)資源收益合理分配問題。但是，經(jīng)過十多年來的實踐探索，已經(jīng)可以明顯看出若干缺陷。礦政管理在依法行政方面，以及礦業(yè)發(fā)展、包括礦產(chǎn)勘查的內(nèi)在規(guī)律方面，既沒有招拍掛的法律依據(jù)，也不存在邏輯上的必然性。眾所周知，自2003年礦權(quán)招拍掛推出后，直到黨的十九大之前，礦業(yè)領(lǐng)域的腐敗案件仍然高發(fā)，其中，有的甚至利用招拍掛的路徑，在獲取礦權(quán)過程中，通過搞“合理”的技術(shù)性手段，光明正大地走上交易平臺。所以，按照反腐的“初心”，礦權(quán)招拍掛的設(shè)計和實踐，值得深刻反省。

至于國民財富分配不公，則是需要改變觀察角度的問題。礦法施行以來，礦業(yè)大體經(jīng)過了兩個景氣度，期間的造富效應(yīng)遠超世界水平，這只需要簡單分析幾個國內(nèi)外的“富豪榜”，便可一清二楚。包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源，在開發(fā)利用中的財富分配不公，的確是不爭的事實。然而，通過招拍掛的手段，并不能解決上述問題。礦權(quán)不等同于資源資產(chǎn)，業(yè)界已有共識。具體說，財富分配不公的問題，沒有辦法在礦權(quán)的出讓階段解決，礦法的管轄調(diào)整范圍，并沒有如此規(guī)定。只從收益結(jié)果觀察，礦權(quán)出讓收益和勘查成果、采礦及礦產(chǎn)品收益，是全然不同的數(shù)量級關(guān)系，如果單從解決收益分配的合理性考慮，那么“產(chǎn)出”后的變現(xiàn)階段是最佳的“收費”階段。根據(jù)礦權(quán)持有人的運營及產(chǎn)出結(jié)果，采取“收取甚至額外收取或者減免”等方式，更加符合市場規(guī)律和礦業(yè)自身的規(guī)律。

另一方面，礦產(chǎn)資源的特殊性，決定了礦權(quán)交易還必須考慮礦業(yè)發(fā)展規(guī)律，特別是找礦規(guī)律。通常認為，礦產(chǎn)勘查的探索性很強、不可知因素眾多，投入極不確定，同時伴隨風(fēng)險巨大、成功率極低等因素。但是，招拍掛作為市場交易的一種手段，在移植到礦權(quán)交易過程中，并沒有顧及礦產(chǎn)勘查內(nèi)在的礦業(yè)自身的規(guī)律。典型的情況是，對地質(zhì)條件復(fù)雜、基礎(chǔ)調(diào)查薄弱的勘查項目，通過價高者得的刺激，往往盲目抬高價格，把極不確定的預(yù)期夸大為必然的收益。結(jié)果，很容易導(dǎo)致投資者在前期準(zhǔn)備階段，就發(fā)生巨額投入，進入實質(zhì)性勘查階段，資金難以為繼，甚至不得不降低質(zhì)量維持項目運行。事實上，采礦權(quán)的價高者得，同樣會導(dǎo)致相同的問題。

近年來，礦權(quán)申請量衰減，除了礦業(yè)市場低迷的因素外，與礦權(quán)交易方式的僵化，投資者對中高風(fēng)險項目缺乏主動性不無關(guān)系。反觀業(yè)界對改良招拍掛方式的呼吁，從企業(yè)家群體一直到科學(xué)家群體，此起彼伏。這說明簡單照搬招拍掛的交易方式，并沒有促進礦業(yè)健康發(fā)展，也沒有在實現(xiàn)“初心”過程中發(fā)揮理想的作用。

高風(fēng)險礦權(quán)競價出讓的連帶副作用，還出現(xiàn)在其它方面。首先不僅在客觀上縱容了鼓勵盲目投資，而且還導(dǎo)致賭徒式投機心態(tài)成為業(yè)界潮流，完全與我們國家的發(fā)展方向背道而馳。其次，如果更進一步觀察，招拍掛的“矯枉過正”，與礦權(quán)申請的連年萎縮，很可能導(dǎo)致“雙循環(huán)”戰(zhàn)略的實施出現(xiàn)巨大隱患。內(nèi)循環(huán)必需具備的資源內(nèi)在保障機制，顯然會因為投入不足而出現(xiàn)“黑天鵝”事件。

回到政府“依法行政”的角度觀察，礦政管理長期以來的最大弱項，是對礦業(yè)從初勘到閉坑全過程的有效監(jiān)管。招拍掛政策對現(xiàn)行礦法體系的弱項，無力打上有效的補丁。當(dāng)下，業(yè)界都在緊緊抓住礦法修訂的機遇，理性總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。筆者認為，通過反省礦權(quán)交易方式連帶的核心問題，對改進資源管理的思路，促進行政效率和公信力的提升，必然會有收獲。

二、礦權(quán)交易規(guī)則的制定方式

就事論事，礦權(quán)交易規(guī)則首先關(guān)聯(lián)的是市場交易行為。交易行為的規(guī)則制定，絕大多數(shù)內(nèi)容應(yīng)該通過長期的市場活動逐步形成，其中起關(guān)鍵作用的應(yīng)該是市場主體。礦權(quán)市場的主體包括，礦企、評估機構(gòu)（商業(yè)性和過渡時期的事業(yè)性機構(gòu)）、中介性平臺機構(gòu)（同樣也包括商業(yè)性、事業(yè)性等類型）。由于礦權(quán)的設(shè)置牽扯到政府的法定管理范圍與權(quán)限，所以政府主管部門也是交易的參與者之一。根據(jù)我國的實際，保障公有制原則下的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)權(quán)益與權(quán)利，政府有必要介入礦權(quán)交易過程。但是，介入的范圍、深度和界限值得深入探討。

經(jīng)過對幾十年礦政管理實踐的觀察思考，筆者認為涉及到目前制定的交易規(guī)則，可以修改或改良的內(nèi)容，大多為事務(wù)性質(zhì)。

第一，未來由政府設(shè)置礦權(quán)并直接入市的情況，理應(yīng)逐步減少；理性申請，合理合法取得應(yīng)該是大多數(shù)。所以應(yīng)該進一步縮小劃定招拍掛范圍，按照新政所劃分的各類行政權(quán)限，政府只明確涉及管理權(quán)限的相關(guān)規(guī)則。原則性規(guī)定即可，具體的內(nèi)容，應(yīng)該放在監(jiān)管方面。

其次是可以交給交易平臺以及中介機構(gòu)的事務(wù)堅決交出。例如，交易前各類事務(wù)、交易形式及流程等交易活動階段的操作性技術(shù)環(huán)節(jié)，完全可以讓交易平臺制定規(guī)則。交易平臺制定自己的交易規(guī)則，也符合市場規(guī)律。目前，無論是授權(quán)處置國有資產(chǎn)包括權(quán)益類資產(chǎn)的公共資源交易平臺（礦業(yè)權(quán)交易平臺），或者是經(jīng)過授權(quán)的商業(yè)性平臺，如京津滬渝四大產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)，還是其它各種類型的交易平臺，都有符合自身特點和行業(yè)需求的交易規(guī)則。針對礦權(quán)的特殊性，政府可以倡導(dǎo)每個具體項目的交易方案合法化，由法律中介參與，由專業(yè)化的法律機構(gòu)輔助，保障礦權(quán)事務(wù)的交易合理合規(guī)合法，以期增強其法律效力。如此設(shè)計的目的，就是由專業(yè)人士和機構(gòu)做專業(yè)事務(wù)，減少政府包辦行為，并改變國內(nèi)對政府過度依賴的社會心理。

第三是準(zhǔn)入階段的管控問題，包括準(zhǔn)入條件。特殊行業(yè)的準(zhǔn)入限制，是政府的社會管理責(zé)任。準(zhǔn)入條件的合理設(shè)定，對行業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展與建設(shè)中的合理成本，關(guān)系巨大。為了避免無謂的重復(fù)投入與礦業(yè)市場主體自身建設(shè)過程中的資源浪費，礦權(quán)取得的準(zhǔn)入限制，對全社會而言，對高質(zhì)量發(fā)展、高質(zhì)量管理而言，都是合理的。事實上，礦產(chǎn)勘查和開發(fā)領(lǐng)域的準(zhǔn)入，是其行業(yè)內(nèi)在規(guī)律所要求的必要條件。近些年的經(jīng)驗教訓(xùn)已經(jīng)說明，準(zhǔn)入條件的簡單化處理，導(dǎo)致的最大問題，不僅僅在于企業(yè)在初始階段投入巨大，行業(yè)潛在支出水平非理性抬升，更為嚴重的是導(dǎo)致甚至縱容投機賭博心態(tài)大行其道。在準(zhǔn)入事項方面，必需存在的某些內(nèi)容，如資質(zhì)、必要的專業(yè)性審查、投資者的保證手段、交易條件等，需要理性對待。考慮到行政紀律問題，由交易平臺或獨立第三方制定，限制非理性的礦權(quán)炒作，在當(dāng)下完全可行。

第四是交易階段的價格管控，包括合理劃定價格范圍。健康的交易行為，應(yīng)該給企業(yè)足夠的成本利潤空間，既要幫助企業(yè)高效投入盡快產(chǎn)出，同時顧及企業(yè)和社會的中長期發(fā)展目標(biāo)，避免企業(yè)在市場低迷或其它不利情況下，形成遺留問題，給地方政府和礦區(qū)居民造成難題和歷史包袱。除了限制投機、抑制賭博性交易以外，礦權(quán)交易更重要的社會責(zé)任在于促進行業(yè)和社會的健康發(fā)展，同時也為國家的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理提供良好的數(shù)據(jù)服務(wù)手段。所以，礦權(quán)交易價格有別于一般大宗商品，可否由政府規(guī)劃部門綜合全局需要，給出每個階段單礦種的“政策權(quán)重”，以期引導(dǎo)市場失靈下的資源保障和投入方向。

第五是關(guān)于公共資源交易平臺（礦業(yè)權(quán)交易平臺）建設(shè)的相關(guān)討論。公共資源交易平臺雖有“強賣”之嫌，但確符合國情。全民所有的資源資產(chǎn)，在缺乏變現(xiàn)渠道的狀況下，政府自建自管當(dāng)屬合理。在建得過多、管得不理想的情況下，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》的通知。當(dāng)時的市場環(huán)境與現(xiàn)在已經(jīng)有了很大差異，尤其是2023年中央關(guān)于“要素市場”建設(shè)的指導(dǎo)性政策意見出臺，市場配置資源，包括礦產(chǎn)在內(nèi)的資源配置，原則更加清晰。從配置方法和途徑研究，特別是遵循市場規(guī)律去研究，當(dāng)下的交易平臺建設(shè)和交易規(guī)則方面的問題，“亟需通過創(chuàng)新體制機制加以解決。”仔細分析這些問題，我們不難看到，除了監(jiān)管方面的內(nèi)容，其它方面特別是交易方面的各類問題，政府事實上很難厘清和規(guī)制。所以，后來又有了 2023年5月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于深化公共資源交易平臺整合共享指導(dǎo)意見的通知》。其中對交易規(guī)則方面，有如下表述：“在政府主導(dǎo)下，不斷完善分類統(tǒng)一的交易制度規(guī)則……”值得注意的是，2023年6月24日，國辦轉(zhuǎn)發(fā)的國家發(fā)展改革委令（39）號《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》中，還是表述為“國務(wù)院有關(guān)部門要根據(jù)工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等法律法規(guī)和交易特點，制定實施全國分類統(tǒng)一的平臺交易規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。”到2023年，改為“政府主導(dǎo)”，而不是政府制定。隨著市場化的深入，市場主體承擔(dān)市場責(zé)任，辦理應(yīng)該由市場承擔(dān)的事務(wù)，這是市場自身的邏輯。盡管公共資源交易平臺還不是完全意義上的市場主體，但是它作為市場交易的組織者和參與者，顯然對交易制度、交易規(guī)則等事務(wù)，更加熟悉，也有更為直接的責(zé)任。按照這個道理，交易平臺的交易規(guī)則，除了政府直接承擔(dān)的職責(zé)外，市場交易活動的其它內(nèi)容，都應(yīng)該由平臺來制定。根據(jù)筆者調(diào)研，各類交易平臺中，凡交易活躍，組織到位，主動性強的機構(gòu)，都有自己成熟的交易規(guī)則，并且十分意愿參與制定和修改政府層面的交易規(guī)則。

第六是政府壓力最大的核心內(nèi)容——監(jiān)管。無論改革開放之前，還是近幾十年來，監(jiān)管乏力一直是我國社會發(fā)展中各行各業(yè)力不從心的憾事。不論在政府行政過程還是企業(yè)運營過程，有效監(jiān)管的手段與結(jié)果，都難令全社會滿意。所以，政府在主導(dǎo)交易規(guī)則完善的過程中，真正的難題是監(jiān)管，有效的監(jiān)管。

第七是政府的身份問題。競價出讓礦權(quán)的模式，把政府推入了市場，成為交易者一方，同時政府還要建設(shè)交易平臺，制定交易規(guī)則，把自己推上了裁判員的位置。這是礦法體系修訂無法繞開的難題。政府應(yīng)該如何避免承擔(dān)更大的不必要的風(fēng)險，避免過多介入市場的事務(wù)，政府介入礦權(quán)交易的合適度邊界，是個艱巨的中國式課題。由于體制特點，政府承擔(dān)高風(fēng)險勘查項目，那么在合適的名目下，收回投入理所當(dāng)然無可厚非。但是業(yè)界反問，企業(yè)出資申請高風(fēng)險階段的探礦權(quán)，原本通過紙上作業(yè)，低成本文案功夫取得許可，合法合理，但橫插入招拍掛環(huán)節(jié)，然后價高者得，顯然極不合理，而且無法可依。根據(jù)礦業(yè)風(fēng)險的分類分析，顯然有許多類型的風(fēng)險和相對應(yīng)的環(huán)節(jié)，不應(yīng)該讓政府承擔(dān)和介入。例如在地質(zhì)勘查和開采階段，在評估和交易準(zhǔn)備階段，在市場交易的各項事務(wù)性環(huán)節(jié)，除了監(jiān)管和法定職責(zé)以及政策性因素，政府完全可以退出。在市場配置資源的大趨勢下，尊重市場規(guī)律，尊重找礦規(guī)律，政府盡可能少地介入市場行為，對礦權(quán)交易制度和方式的改進，意義巨大。

遵循客觀規(guī)律，按照每個行業(yè)的內(nèi)在規(guī)律，去研究制定政策，那么這個行業(yè)的健康發(fā)展就有可靠的保障。在礦業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實中，礦權(quán)交易制度的改革阻力來自四面八方。業(yè)內(nèi)最大的困擾不是認知，而是既得利益。不論古今中外，官家和商家，企業(yè)家和科學(xué)家，經(jīng)營者和工程師，歷來各為其主，辦事的思路不同。因為身份迥異，在礦權(quán)交易市場中，參與者各有各的參考系，道理和規(guī)律也不盡相同。尤其當(dāng)下的社會轉(zhuǎn)型期，人人面對諸多難題，家家負擔(dān)莫名壓力。公務(wù)員首先要遵守行政紀律，經(jīng)營者時刻想著降低成本，工程師做夢都在優(yōu)化設(shè)計。但是，雜亂的市場，一定有共存的基礎(chǔ)，那就是規(guī)律。上文提及的市場規(guī)律、各行各業(yè)的客觀規(guī)律等，是包括礦權(quán)交易在內(nèi)的各類市場正常運行和良性發(fā)展的基礎(chǔ)。在中央明確要高質(zhì)量發(fā)展的今天，改革現(xiàn)存的礦權(quán)交易制度和模式，在技術(shù)進步的基礎(chǔ)上，完全具備大力改進的條件。