法律適用中需注意的問題之六

受案范圍問題

1.僅對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不作為提起確認(rèn)違法訴訟不屬于受案范圍。

在符合提起行政賠償訴訟要件的情況下，賠償請求人在向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償申請后，如賠償義務(wù)機(jī)關(guān)存在不作為等情形的，其可以向人民法院提起賠償訴訟，而不是針對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不作為另行提起確認(rèn)違法之訴。

2.單獨(dú)提起行政賠償訴訟無需經(jīng)過賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理程序情形。

《最高人民法院行政法官專業(yè)會(huì)議紀(jì)要（一）》提出：已通過行政訴訟程序確認(rèn)行政行為違法的，當(dāng)事人再行提起行政賠償訴訟無需經(jīng)過賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理程序。國家賠償法第九條第二款規(guī)定：賠償請求人要求賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟時(shí)一并提出。

對于這兩種途徑，賠償請求人可以自行選擇。賠償請求人先提起行政訴訟，之后又提起行政賠償訴訟，表明其沒有選擇向行政機(jī)關(guān)直接提出賠償請求的途徑，而是選擇由人民法院解決其行政賠償問題。對于這種特殊請求如何處理，國家賠償法沒有明確規(guī)定。在這種情況下，如果要求賠償請求人再向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償請求方可提起行政賠償訴訟，實(shí)際上剝奪了賠償請求人在賠償程序上的選擇權(quán)，增加了賠償程序的復(fù)雜性，不利于暢通賠償渠道。

據(jù)此，如果行政行為已經(jīng)行政訴訟確認(rèn)違法，無需再要求行政機(jī)關(guān)對違法行為進(jìn)行確認(rèn)，這也體現(xiàn)了司法最終原則。

3.涉信訪案件是否屬于受案范圍問題。

根據(jù)《行訴解釋》第一條第二款第九項(xiàng)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)針對信訪事項(xiàng)作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見等行為，不屬于行政訴訟受案范圍。實(shí)踐中，需要注意兩個(gè)問題。

一是要注意識(shí)別案件是否屬于針對信訪辦理行為提起的訴訟。有些案件雖然涉及信訪辦理行為，但訴訟標(biāo)的并不是信訪辦理行為，此類案件不宜一概認(rèn)定為不屬于行政訴訟受案范圍。就自然資源部門而言，縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門具有對本行政區(qū)域內(nèi)的國土資源違法行為進(jìn)行查處的法定職責(zé)。復(fù)議申請人就自然資源部門未履行法定查處職責(zé)的行為申請行政復(fù)議的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)予受理。

二是如果被訴行為是信訪辦理行為，一般情況下，行政機(jī)關(guān)作出的信訪辦理行為與既往的處理行為一致，對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，信訪辦理行為不屬于行政訴訟受案范圍。如果信訪辦理行為不同于既往的處理行為，而是作出了新的處理行為，對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)有實(shí)際影響，就屬于行政訴訟受案范圍。

如馬某訴某縣政府不履行發(fā)放安置補(bǔ)償款法定職責(zé)案，某市政府針對馬某的信訪事項(xiàng)作出信訪復(fù)核意見，具體為：“撤銷縣政府作出的《關(guān)于馬某同志信訪事項(xiàng)的復(fù)查決定》，由縣政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，將調(diào)整后的補(bǔ)償款交給移民接收地。”馬某不服縣政府不執(zhí)行市政府所作的信訪復(fù)核意見提起訴訟。市政府的信訪復(fù)核意見對馬某申訴事項(xiàng)作出的新的處理意見，對其權(quán)利義務(wù)已產(chǎn)生了實(shí)際影響，屬于行政訴訟受案范圍。

4.依據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》簽訂的拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議不屬于行政訴訟受案范圍。

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（2011年1月21日廢止）第四條規(guī)定：拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，對被拆遷人給予補(bǔ)償、安置；被拆遷人應(yīng)當(dāng)在搬遷期限內(nèi)完成搬遷。本條例所稱拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的單位。本條例所稱被拆遷人，是指被拆遷房屋的所有人。一般而言，拆遷人與被拆遷人之間的法律關(guān)系為民事法律關(guān)系。

如劉某訴某區(qū)政府房屋拆遷補(bǔ)償案，劉某認(rèn)為被拆遷的房屋尚有裝修費(fèi)用未涵蓋于其與拆遷人于2010年12月簽訂的《住宅房屋拆遷產(chǎn)權(quán)調(diào)換協(xié)議書》內(nèi)，要求區(qū)政府賠償裝修損失及利息。拆遷劉某涉案房屋的法律依據(jù)是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，區(qū)政府并非涉案房屋的征收主體。劉某認(rèn)為其被拆遷的房屋尚有裝修費(fèi)用未予補(bǔ)償，應(yīng)依據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定向取得房屋拆遷許可證的拆遷人主張權(quán)利，而非依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定向區(qū)政府主張權(quán)利。

5.有關(guān)土地權(quán)屬爭議受案范圍及重新起訴應(yīng)否受理問題。

（1）土地登記發(fā)證后已經(jīng)明確了土地的所有權(quán)和使用權(quán)，土地登記發(fā)證后提出的爭議，不屬于土地管理法（2023年修正）第十四條規(guī)定的需要人民政府先行處理的土地權(quán)屬爭議。土地所有權(quán)、使用權(quán)依法登記后，第三人對其結(jié)果提出異議的，利害關(guān)系人向法院提起行政訴訟，人民法院應(yīng)予受理。

（2）行政機(jī)關(guān)向原告承諾改變具體行政行為的，原告撤訴后，行政機(jī)關(guān)不改變具體行政行為，原告又對原具體行政行為提起訴訟的，可以認(rèn)定為其再次起訴具有“正當(dāng)理由”，不屬于重復(fù)起訴。

6.同時(shí)對原行政行為和不予受理行政復(fù)議決定提起訴訟的受理問題。

司法最終原則決定了行政復(fù)議和行政訴訟應(yīng)當(dāng)是一種先后關(guān)系，而不能針對同一個(gè)爭議同時(shí)進(jìn)行這兩種法律程序。在復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理復(fù)議申請的情況下，當(dāng)事人有兩種法律救濟(jì)手段可以選擇：一種是直接起訴原行政行為。另一種是起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為。雖然法律規(guī)定了上述兩種救濟(jì)手段，但卻不可以同時(shí)進(jìn)行，而應(yīng)當(dāng)選擇其一。這是因?yàn)椋苯悠鹪V原行政行為，目的是要求人民法院對原行政行為的合法性作出認(rèn)定和處理；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為，直接的訴求雖然是要求人民法院撤銷不予受理復(fù)議申請的決定，但撤銷不予受理復(fù)議申請決定的效果，則必然導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)同樣要對原行政行為的合法性作出認(rèn)定和處理。

如果同時(shí)起訴原行政行為和復(fù)議機(jī)關(guān)不作為，就會(huì)違反一事不再理原則，造成人民法院和復(fù)議機(jī)關(guān)的重復(fù)勞動(dòng)。當(dāng)事人同時(shí)對原行政行為和不予受理行政復(fù)議決定提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擇一而訴，不應(yīng)對兩個(gè)行為同時(shí)起訴；當(dāng)事人先后對原行政行為和不予受理行政復(fù)議決定提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)對起訴在先的案件進(jìn)行立案，對在后的起訴記錄在案或者終結(jié)訴訟；同時(shí)起訴的，人民法院原則上可以選擇對起訴原行政行為進(jìn)行立案，對起訴不予受理行政復(fù)議決定的記錄在案。

7.督查通知的可訴性問題。

行政行為具有行政機(jī)關(guān)行為、公法行為、具體行為、公權(quán)力行為、法效性、單方行為等特征。通知是否具有可訴性應(yīng)根據(jù)其內(nèi)容、外觀是否具備行政行為特征來判定。如果行政機(jī)關(guān)作出的通知對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，則屬于行政訴訟受案范圍；否則，不屬于受案范圍。

如甲礦業(yè)、乙公司、丙公司分別訴某市政府確認(rèn)行政行為違法等案，三公司因不服市政府作出的督查通知單等提起訴訟。督查通知單系市政府向供電公司出具，要求該單位對有關(guān)采石場停止供電，并拆除相關(guān)供電設(shè)施。雖然督查通知單的相對人是供電公司，但責(zé)令供電公司對甲礦業(yè)等公司的停電行為對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響，因而具有可訴性。