行政協(xié)議未約定違約責(zé)任時(shí)行政機(jī)關(guān)違約責(zé)任承擔(dān)

一、案情摘要

加區(qū)政府與齊某簽訂回遷安置協(xié)議后，未在約定的期限內(nèi)履行安置義務(wù)。齊其不服提起本案訴訟，請(qǐng)求加區(qū)政府承擔(dān)未在約定期限內(nèi)履行義務(wù)給其造成的損失。一、二審法院均認(rèn)為，加區(qū)政府未依約履行涉案房屋安置協(xié)議，齊某要求履行協(xié)議的訴訟請(qǐng)求應(yīng)予支持。但該協(xié)議是回遷安置，屬非金錢債務(wù)的履行，對(duì)逾期履行又未約定違約責(zé)任，故對(duì)齊某要求支付利息和滯納金的訴訟請(qǐng)求不予支持。齊其不服，申訴至第二巡回法庭。

二、法律問題

行政協(xié)議未約定逾期履行的違約責(zé)任，而政府機(jī)關(guān)未按期履行協(xié)議的情形下，行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任？

三、不同觀點(diǎn)

甲說：行政協(xié)議違約責(zé)任約定說

行政協(xié)議中未對(duì)逾期履行的違約責(zé)任進(jìn)行約定，且約定的房屋回遷安置屬非金錢債務(wù)的履行，無法將非金錢債務(wù)的履行轉(zhuǎn)化為金錢債務(wù)的履行，故應(yīng)判決限期行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行房屋回遷安置義務(wù)，逾期履行的違約責(zé)任未約定則不承擔(dān)。

乙說：行政協(xié)議違約責(zé)任當(dāng)然說

行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人簽訂行政協(xié)議后，應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)信原則按照協(xié)議約定全面履行義務(wù)，未按照約定的期限履行義務(wù)的，即構(gòu)成違約，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任，未約定違約責(zé)任并不能成為行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)違約責(zé)任的理由。

四、法官會(huì)議意見

采乙說

行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人簽訂行政協(xié)議后，應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)信原則按照協(xié)議約定全面履行義務(wù)，未按照約定期限履行義務(wù)的，即構(gòu)成違約，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任，行政協(xié)議中未約定違約責(zé)任并不能成為行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)違約責(zé)任的理由。

五、意見闡釋

《行政訴訟法》第73條第1款規(guī)定：“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失責(zé)任。”該條文借鑒了原《合同法》第107條的規(guī)定，明確了行政協(xié)議案件的違約責(zé)任。過去的行政訴訟司法實(shí)踐中，撤銷訴訟處于絕對(duì)中心地位，行政法官已經(jīng)習(xí)慣以單方行政行為作為唯一審查對(duì)象進(jìn)行合法性審查，而撤銷訴訟附帶的給付訴訟，多為侵權(quán)之債，正因?yàn)槿绱耍^去行政訴訟法中將行政賠償稱為“行政侵權(quán)賠償”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，行政管理的手段多樣化，從原來的單方高權(quán)行政行為逐漸向雙方合意的行政協(xié)議轉(zhuǎn)變，而行政協(xié)議糾紛大多是關(guān)系之訴，不同于傳統(tǒng)的單方行政行為之訴，由行政協(xié)議糾紛引發(fā)的給付訴訟，主要為違約之債。如何理解行政協(xié)議中的違約之債，在審判實(shí)踐中引發(fā)諸多爭(zhēng)議。本文將對(duì)行政協(xié)議違約責(zé)任的賠償標(biāo)準(zhǔn)、確認(rèn)規(guī)則、歸責(zé)規(guī)則和違約之訴的舉證規(guī)則等若干方面問題展開闡述。

1.行政協(xié)議訴訟中違約責(zé)任的確認(rèn)規(guī)則。

《行政協(xié)議司法解釋》第19條規(guī)定，被告未依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議，人民法院可以依據(jù)《行政訴訟法》第78條的規(guī)定，結(jié)合原告訴訟請(qǐng)求，判決被告繼續(xù)履行，并明確繼續(xù)履行的具體內(nèi)容；被告無法履行或者繼續(xù)履行無實(shí)際意義的，人民法院可以判決被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。原告要求按照約定的違約金條款或者定金條款數(shù)予以賠償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)予支持。該條文對(duì)行政協(xié)議案件的違約責(zé)任進(jìn)行了明確。

（1）違約責(zé)任的賠償標(biāo)準(zhǔn)

司法實(shí)踐中，關(guān)于行政協(xié)議案件的違約責(zé)任賠償標(biāo)準(zhǔn)存在較大爭(zhēng)議。主要有四種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，被告承擔(dān)違約責(zé)任的方式和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政協(xié)議的約定確定，無約定的應(yīng)當(dāng)參照《國(guó)家賠償法》的規(guī)定。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，被告承擔(dān)違約責(zé)任的方式和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)協(xié)議約定確定，無約定的應(yīng)當(dāng)參照民事法律規(guī)范的相關(guān)規(guī)定。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)區(qū)分補(bǔ)償和賠償?shù)那樾畏謩e處理。賠償和補(bǔ)償屬于兩種不同的責(zé)任承擔(dān)方式，對(duì)于賠償，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定確定；對(duì)于補(bǔ)償，行政協(xié)議有約定的按照約定，沒有約定的按照實(shí)際損失由法院確定。實(shí)際損失限定于直接損失，不計(jì)算可得利益。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，被告承擔(dān)違約責(zé)任的方式和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)因公共利益的需要違反協(xié)議約定的，應(yīng)當(dāng)參照《國(guó)家賠償法》的規(guī)定；對(duì)其他違反協(xié)議約定的情形。應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政協(xié)議的約定確定，沒有約定的參照《國(guó)家賠償法》的規(guī)定。

一般認(rèn)為，對(duì)于違約責(zé)任的認(rèn)定和標(biāo)準(zhǔn)問題，如果協(xié)議中有約定，應(yīng)當(dāng)按照約定的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算；如果沒有約定，原則上應(yīng)當(dāng)適用民事法律規(guī)范的規(guī)定。對(duì)于違約責(zé)任的賠償范圍，既要包括直接損失，也要包括可得利益的損失。這主要是考慮以下幾個(gè)方面：第一，實(shí)踐中，個(gè)別行政機(jī)關(guān)認(rèn)為即使不履行行政協(xié)議，所引發(fā)的違約賠償也是按照國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)，僅對(duì)直接損失進(jìn)行賠償，因而較為隨意變更、解除協(xié)議或者不履行行政協(xié)議，導(dǎo)致行政相對(duì)人損失，此種情況亟須通過訴訟進(jìn)行規(guī)范。第二，侵權(quán)責(zé)任與違約責(zé)任有著嚴(yán)格區(qū)分，違約責(zé)任是違反約定義務(wù)所造成的法律責(zé)任；侵權(quán)責(zé)任的前提則是當(dāng)事人違反了法定義務(wù)。違約責(zé)任是以雙方法律行為為前提；侵權(quán)責(zé)任則以單方的侵權(quán)行為為前提。行政相對(duì)人之所以愿意簽訂行政協(xié)議，其目的不在于履行國(guó)家義務(wù)，而在于通過經(jīng)營(yíng)獲得收益，違約責(zé)任的賠償標(biāo)準(zhǔn)自然不應(yīng)當(dāng)適用《國(guó)家賠償法》。第三，違約責(zé)任是嚴(yán)格責(zé)任，而國(guó)家賠償責(zé)任是違法責(zé)任，類似于侵權(quán)責(zé)任，因此兩者要件不同，對(duì)于違約責(zé)任的賠償標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)當(dāng)適用《國(guó)家賠償法》規(guī)定，而應(yīng)適用相關(guān)民事法律規(guī)范的規(guī)定。第四，司法實(shí)踐中，行政協(xié)議的標(biāo)的額往往十分巨大，利益也比較大，特別是在國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同領(lǐng)域，由于近些年土地使用權(quán)價(jià)值飛漲，有的行政機(jī)關(guān)不惜違約轉(zhuǎn)賣使用權(quán)獲取利益，如果適用國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)，可能加加劇這種現(xiàn)象。因此對(duì)于違約責(zé)任賠償標(biāo)準(zhǔn)的確定，有約定的從其約定，沒有約定的應(yīng)當(dāng)適用民事法律規(guī)范。第五，《行政協(xié)議司法解釋》 中已經(jīng)規(guī)定了如果雙方約定了違約金及定金條款且要求按約定予以賠償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)予支持，客觀上已經(jīng)認(rèn)可了行政協(xié)議的違約責(zé)任不限于直接損失，同時(shí)引入了民事法律規(guī)范的相關(guān)概念。因此，行政機(jī)關(guān)不履行行政協(xié)議義務(wù)或者履行行政協(xié)議義務(wù)不符合約定，給相對(duì)人造成損失的，協(xié)議中有約定，應(yīng)當(dāng)按約定的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。如果沒有約定，原則上應(yīng)當(dāng)適用民事法律規(guī)范的規(guī)定。損失賠償額應(yīng)相當(dāng)于因行政機(jī)關(guān)違約所造成的損失，包括行政協(xié)議履行后可以獲得的利益，但不得超過違反協(xié)議一方訂立合同時(shí)預(yù)見到或者應(yīng)當(dāng)預(yù)見到的因違反行政協(xié)議可能造成的損失。當(dāng)然，人民法院在審理行政協(xié)議案件確定賠償和補(bǔ)償標(biāo)，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體案件標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體分析，要注意行政協(xié)議 “行政性”“公益性”的一面。就特許類行政協(xié)議的違約責(zé)任而言，應(yīng)當(dāng)既要考慮當(dāng)事人的權(quán)益保護(hù)，也要考慮到當(dāng)事人的可得利益系以對(duì)稀缺公共資源的占有、使用甚至處分為基礎(chǔ)，其協(xié)議具有較強(qiáng)的公益性。例如，如果行政機(jī)關(guān)提前收回煤礦的采礦權(quán)，要對(duì)以整個(gè)煤礦儲(chǔ)量所能實(shí)現(xiàn)的利益作為可得利益進(jìn)行補(bǔ)償或賠償，將使公共利益受到到極大損害，此時(shí)就應(yīng)綜合考慮協(xié)議的公益性進(jìn)行補(bǔ)償或賠償。

（2）定金與違約金的確認(rèn)

《行政協(xié)議司法解釋》第19條第2款規(guī)定，原告要求按照約定的違約金條款或者定金條款予以賠償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)予支持。該條文規(guī)定了協(xié)議雙方可以約定違約金條款或者定金條款，該條款是范例性條款，而非限制性條款，即如果協(xié)議中沒有約定違約金條款或者定金條款，也不排除人民法院可以就行政機(jī)關(guān)的違約責(zé)任判決金錢賠償。

第一，關(guān)于違約金的確認(rèn)。違約金是典型的約定賠償，當(dāng)事人可以約定一方違約時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)違約情況向?qū)Ψ街Ц兑欢〝?shù)額的違約金，也可以約定因違約產(chǎn)生的損失賠償額的計(jì)算方法。約定的違約金條款并不排除司法審查，當(dāng)事人主張約定的違約金過高請(qǐng)求予以適當(dāng)減少的，人民法院應(yīng)當(dāng)以實(shí)際損失為基礎(chǔ)，兼顧合同的履行情況、當(dāng)事人的過錯(cuò)程度以及預(yù)期利益等綜合因素，根據(jù)公平原則和誠(chéng)信原則予以衡量，并作出裁決。根據(jù)原《合同法》第114條，原《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問題的解釋（二）》第28條、第29條規(guī)定，約定的違約金低于造成的損失的，當(dāng)事人可以請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)予以增加，增加后的違約金數(shù)額以不超過實(shí)際損失額為限；約定的違約金過高超過造成損失的百分之三十的，當(dāng)事人可以請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)予以適當(dāng)減少。

第二，關(guān)于定金的確認(rèn)。原《合同法》第115條規(guī)定：“當(dāng)事人可以依照《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》約定一方向?qū)Ψ浇o付定金作為債權(quán)的擔(dān)保。債務(wù)人履行債務(wù)后，定金應(yīng)當(dāng)?shù)肿鲀r(jià)款或者收回。給付定金的一方不履行約定的債務(wù)的，無權(quán)要求返還定金；收受定金的一方不履行約定的債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)雙倍返還定金。”原《合同法》第116 條規(guī)定了違約金和定金的選擇，當(dāng)事人既約定違約金，又約定定金的，一方違約時(shí)，對(duì)方可以選擇適用違約金或者定金條款，二者不能同時(shí)并用。

（3）可得利益損失的賠償計(jì)算規(guī)則

關(guān)于可得利益損失的賠償范圍認(rèn)定及數(shù)額計(jì)算，在民事審判實(shí)踐中一直存在較大爭(zhēng)議，個(gè)案差異明顯。過去的行政賠償案件中，雖然以賠償直接損失為原則，但審判實(shí)踐中一般以不使當(dāng)事人因行政機(jī)關(guān)違法行為造成不合理?yè)p失為原則進(jìn)行彌補(bǔ)。例如，行政機(jī)關(guān)過錯(cuò)導(dǎo)致當(dāng)事人房屋被強(qiáng)拆長(zhǎng)期未獲補(bǔ)償，房?jī)r(jià)飛漲的，判決賠償時(shí)一般不以房屋被強(qiáng)拆時(shí)的價(jià)格作為賠償標(biāo)準(zhǔn)。行政協(xié)議司法審查中，應(yīng)進(jìn)一步體現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益保護(hù)，行政機(jī)關(guān)違約責(zé)任賠償既包括直接損失，又包括可得利益損失，關(guān)于可得利益損失的賠償計(jì)算，參照原《合同法》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)采取以下四個(gè)規(guī)則。

第一，可預(yù)見規(guī)則。即原《合同法》第113條第1款所規(guī)定的違約方在締約時(shí)應(yīng)當(dāng)預(yù)見的因違約所造成的損失，包括合理預(yù)見的損失數(shù)量和根據(jù)對(duì)方的身份所能預(yù)見的可得利益類型。如果行政機(jī)關(guān)簽訂協(xié)議時(shí)無法合理預(yù)見的因違約造成的損失，則不屬于可得利益損失的范圍。例如，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人簽訂房屋征收補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，被征收房屋登記為住宅，使用用途為居住，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議約定的回遷房屋也系住宅性質(zhì)。如果行政機(jī)關(guān)違約，未能及時(shí)回遷房屋，相對(duì)人則只能主張因在外租房居住造成的租金損失而不能主張將回遷房屋作為經(jīng)營(yíng)用房使用的可得利益損失。

第二，減損規(guī)則。即原《合同法》第119 條所規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)違約，協(xié)議相對(duì)人應(yīng)當(dāng)采取恰當(dāng)?shù)拇胧┓乐箵p失的擴(kuò)大，而不是任由損失擴(kuò)大。減損措施應(yīng)當(dāng)是行政協(xié)議相對(duì)人根據(jù)當(dāng)時(shí)情境采取的客觀可行的，也應(yīng)當(dāng)是通常會(huì)被認(rèn)為合理的。如果相對(duì)人不采取恰當(dāng)?shù)拇胧┓乐箵p失的擴(kuò)大，則就該損失的擴(kuò)大，應(yīng)當(dāng)從可得利益損失中扣除。

第三，損益相抵原則。即當(dāng)行政協(xié)議相對(duì)人因損失發(fā)生的同一違約行為而獲益或者免于支付費(fèi)用時(shí)，其所能請(qǐng)求的賠償額應(yīng)當(dāng)是損失減去獲益及免于支付費(fèi)用的凈額。基于以上三個(gè)規(guī)則，可得利益損失賠償額的計(jì)算公式應(yīng)當(dāng)是：可得利益損失賠償額=可得利益損失總額一行政機(jī)關(guān)不可預(yù)見的損失-因相對(duì)人未采取恰當(dāng)措施擴(kuò)大的損失一相對(duì)人因違約獲得的利益及免于支付的費(fèi)用一相對(duì)人為獲得可得利益所支付必要的成本。

第四，過失相抵規(guī)則。即如果當(dāng)事人對(duì)于行政協(xié)議無法履行及損失負(fù)有過失的，行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求適當(dāng)減輕其賠償責(zé)任，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許。

除差額法外，人民法院還可以根據(jù)案件實(shí)際情況，運(yùn)用類比法、約定法、估算法、綜合裁量法等方法計(jì)算可得利益相失。

2.行政協(xié)議訴訟中違約責(zé)任的歸責(zé)規(guī)則

違約責(zé)任的認(rèn)定須依據(jù)一定的歸責(zé)原則，不同的歸責(zé)原則實(shí)際上體現(xiàn)了法律的價(jià)值判斷。關(guān)于行政協(xié)議違約責(zé)任的歸責(zé)原則，存在以下幾種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是行政協(xié)議違約責(zé)任以過錯(cuò)責(zé)任為主，嚴(yán)格責(zé)任為輔。理由是行政機(jī)關(guān)代表公眾利益簽訂行政協(xié)議，應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益進(jìn)行保護(hù)，如果沒有過錯(cuò)，則行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。第二種觀點(diǎn)是行政協(xié)議違約責(zé)任就是違法責(zé)任，因?yàn)閷?duì)行政協(xié)議的合法性審查其實(shí)就是對(duì)行政行為的合法性審查，這使得行政協(xié)議違約行為在本質(zhì)上類似于行政侵權(quán)行為。根據(jù) 《國(guó)家賠償法》第2條的規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。行政協(xié)議的違約責(zé)任應(yīng)采取類似于行政侵權(quán)責(zé)任的違法責(zé)任歸責(zé)原則，即行政主體及其公務(wù)人員在合同履行中，只要違法行使行政特權(quán)構(gòu)成違約，國(guó)家就要承擔(dān)違約賠償責(zé)任。如果行為合法但是損失沒有彌補(bǔ)，則可以通過認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不履行補(bǔ)償職責(zé)違法進(jìn)行彌補(bǔ)。第三種觀點(diǎn)是行政協(xié)議違約責(zé)任歸責(zé)原則應(yīng)當(dāng)以嚴(yán)格責(zé)任為主，過錯(cuò)費(fèi)任為輔。

采用第三種觀點(diǎn)，主要是基于以下理由：第一，嚴(yán)格責(zé)任更符合違約責(zé)任的本質(zhì)。違約責(zé)任以存在合法有效的行政協(xié)議為基礎(chǔ)，行政協(xié)議是雙方自由協(xié)商訂立的，違約責(zé)任是由協(xié)議義務(wù)轉(zhuǎn)化而來，本質(zhì)上出于雙方約定，不履行協(xié)議義務(wù)就是應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任充分的合理性和說服力。第二，嚴(yán)格責(zé)任更有利于訴訟經(jīng)濟(jì)。違約責(zé)任的構(gòu)成僅以不履行協(xié)議為要件，行政機(jī)關(guān)對(duì)于違約行為有無過錯(cuò)與責(zé)任無關(guān)，免責(zé)的唯一可能性在于證明存在免責(zé)事由。協(xié)議是否履行與免責(zé)事由均屬于客觀事實(shí)，其存在與否的證明和認(rèn)識(shí)判斷與過錯(cuò)相比相對(duì)容易，因此以嚴(yán)格責(zé)任作為歸責(zé)原則，有利于訴訟經(jīng)濟(jì)。第三，嚴(yán)格責(zé)任有利于督促雙方切實(shí)履行協(xié)議。因?yàn)樵趪?yán)格責(zé)任之下，只要出現(xiàn)違約事實(shí)且無免責(zé)事由，就構(gòu)成違約責(zé)任，有利于保證行政協(xié)議的嚴(yán)肅性。第四，行政協(xié)議違約責(zé)任歸責(zé)原則一般采用嚴(yán)格責(zé)任，特定協(xié)議類型采用過錯(cuò)責(zé)任。例如，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第29條規(guī)定，主管部門或者獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)違反協(xié)議的，由過錯(cuò)方承擔(dān)違約責(zé)任，給對(duì)方造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。又如，原《合同法》第189條、第191條。規(guī)定，因贈(zèng)與人故意或者重大過失致使贈(zèng)與的財(cái)產(chǎn)毀損、滅失的，贈(zèng)與人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。贈(zèng)與的財(cái)產(chǎn)有瑕疵的，贈(zèng)與人不承擔(dān)責(zé)任。

3.行政協(xié)議訴訟中違約責(zé)任的舉證規(guī)則

（1）舉證責(zé)任分配

行政協(xié)議既具有行政性又具有協(xié)議性，因此行政協(xié)議案件應(yīng)根據(jù)具體情況分別確定舉證責(zé)任的分配。具體來講，可以作如下分配。

對(duì)于行為之訴，完全適用《行政訴訟法》規(guī)定的主要由“被告承擔(dān)舉證責(zé)任”的原則。即行政機(jī)關(guān)對(duì)具有法定職權(quán)、履行法定程序，履行相應(yīng)法定職責(zé)以及訂立、變更、解除行政協(xié)議等行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。相對(duì)人只要證明自己的主張形成法律爭(zhēng)端即可，而行政主體必須證明其行政行為的合法性成立，否則，便會(huì)遭致不利的裁判結(jié)果。對(duì)于不作為案件，則由原告對(duì)其曾提出申請(qǐng)和受到損害的事實(shí)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。

對(duì)于履約之訴，一般適用 “誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證” 規(guī)則，履約之訴中具體的舉證責(zé)任分配主要分為以下幾種：

第一，行政協(xié)議的存在由原告負(fù)舉證責(zé)任。在行政協(xié)議爭(zhēng)議中，行政協(xié)議的存在本身就是構(gòu)成行政相對(duì)人請(qǐng)求權(quán)原因的事實(shí)要件，因而對(duì)其客觀存在性應(yīng)適用 “誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”，由原告負(fù)舉證責(zé)任。如果事實(shí)上不存在行政協(xié)議，邏輯上行政機(jī)關(guān)也無法自證其沒有簽訂行政協(xié)議。但是，如果行政相對(duì)人能證明是由行政機(jī)關(guān)的原因?qū)е伦约簾o法舉證的，應(yīng)免除其承擔(dān)的證明行政協(xié)議關(guān)系存在的舉證責(zé)任。例如，在行政機(jī)關(guān)故意不向行政相對(duì)人交付行政協(xié)議文本或者行政協(xié)議文本全部由行政機(jī)關(guān)保存的情形下，可以適用《行訴解釋》 第46條的規(guī)定，行政協(xié)議相對(duì)人可以在開庭審理前書面申請(qǐng)人民法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)提交。申請(qǐng)理由成立的，人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令行政機(jī)關(guān)提交，行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒不提交的，人民法院可以推定行政協(xié)議相對(duì)人基于該證據(jù)主張的事實(shí)成立，并可依照 《行政訴訟法》第59條規(guī)定處理。

第二，主張行政協(xié)議法律關(guān)系變更、消滅的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)對(duì)該法律關(guān)系變更、消滅的基本事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。此處不應(yīng)當(dāng)理解成原告提起違約之訴，就由原告對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違約承擔(dān)舉證責(zé)任，而是應(yīng)當(dāng)理解成主張權(quán)利存在的當(dāng)事人對(duì)權(quán)利發(fā)生的法律事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任，主張權(quán)利不存在的當(dāng)事人對(duì)權(quán)利消滅或者妨礙、限制權(quán)利的法律事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任。如果當(dāng)事人主張行政協(xié)議關(guān)系變更或者消滅的，應(yīng)對(duì)變更、消滅的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任；如果當(dāng)事人請(qǐng)求人民法院撤銷、解除行政協(xié)議的，由當(dāng)事人對(duì)存在撤銷、解除行政協(xié)議的事由承擔(dān)舉證責(zé)任；如果當(dāng)事人對(duì)行政協(xié)議是否履行發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)由負(fù)有履行義務(wù)的當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任。

第三，原告對(duì)于其權(quán)利損害的事實(shí)及該損害與行政機(jī)關(guān)違約行為之間具有因果關(guān)系負(fù)舉證責(zé)任。《行政訴訟法》第38條第2款規(guī)定，在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣校鎽?yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)。行政相對(duì)人舉證時(shí)，只需要證明損害存在，且該損害是因行政機(jī)關(guān)之行為所致即可。因一般行政協(xié)議的違約責(zé)任歸責(zé)原則采嚴(yán)格責(zé)任，故行政相對(duì)人及行政機(jī)關(guān)均無需證明行政機(jī)關(guān)對(duì)于損害結(jié)果的發(fā)生是否具過錯(cuò)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)就損害結(jié)果的發(fā)生是否因行政協(xié)議相對(duì)人自身原因或者其他法定事實(shí)所致等免責(zé)事由承擔(dān)舉證責(zé)任。

第四，關(guān)于可得利益損失的舉證責(zé)任。行政機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)對(duì)行政協(xié)議相對(duì)人沒有采取合理減損措施而導(dǎo)致?lián)p失擴(kuò)大、相對(duì)人因違約而獲得利益以及相對(duì)人對(duì)于違約存在過錯(cuò)等抗辯事由承擔(dān)舉證責(zé)任。非違約方則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)其遭受的可得利益損失總額、所受損失與違約責(zé)任之間具有因果關(guān)系等要件事實(shí)承挕違約責(zé)任。對(duì)于可以預(yù)見的損失，既可以由行政相對(duì)人舉證，也可以由人民法院根據(jù)案件具體情況予以裁量。

(2）證明標(biāo)準(zhǔn)

鑒于行政協(xié)議糾紛性質(zhì)上與民事糾紛相類似，行政協(xié)議糾紛中出現(xiàn)的行政行為如解除行為等，其目的也是對(duì)于協(xié)議法律關(guān)系進(jìn)行改變。行政協(xié)議糾紛中涉及國(guó)家秩序、公共利益的部分。主要集中于行政主體的簽約資格及協(xié)議效力部分。因此，行政協(xié)議訴訟的證明標(biāo)性應(yīng)當(dāng)參照民要訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，以高度蓋然然性為一般標(biāo)準(zhǔn)，并以排除合理懷疑為例外標(biāo)準(zhǔn)。高度蓋然性強(qiáng)調(diào)待證事實(shí)的發(fā)生具有高度可能性，或者說應(yīng)當(dāng)具有十之八九的可能性。以高度蓋然性作為行政協(xié)議訴訟的一般標(biāo)準(zhǔn)，第一，體現(xiàn)了對(duì)行為人處置自身權(quán)利的主觀意愿的尊重；第二，對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)不做過高的要求，有利于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決；第三，對(duì)手行政協(xié)議糾紛中的給付訴訟類型，適用高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，不對(duì)相對(duì)人的證明責(zé)任做過高要求，可以更好地保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益不受損害。排除合理懷疑的證明標(biāo)準(zhǔn)，是指對(duì)于事實(shí)的認(rèn)定，已經(jīng)沒有符合常理的、有根據(jù)的懷疑，實(shí)際上達(dá)到確信的程度，比高度蓋然性更為嚴(yán)格。對(duì)于行政協(xié)議中可能存在欺詐、脅迫、惡意串通事實(shí)的證明，應(yīng)采用排除合理懷疑的證明標(biāo)準(zhǔn)。

4.實(shí)踐中的若干問題

（1）違約責(zé)任的承擔(dān)方式

行政機(jī)關(guān)未依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議，人民法院可以依據(jù)《行政訴訟法》第78條規(guī)定，判決被告繼續(xù)履行，并明確繼續(xù)履行的具體內(nèi)容；被告無法履行或者繼續(xù)履行無實(shí)際意義的，人民法院可以判決被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。此處的判決內(nèi)容主要包含三部分：

第一，繼續(xù)履行。此處的繼續(xù)履行是“強(qiáng)制履行”，由人民法院強(qiáng)制違約方繼續(xù)履行合同債務(wù)的違約責(zé)任。關(guān)于繼續(xù)履行判決應(yīng)當(dāng)注意以下問題。首先，繼續(xù)履行的判項(xiàng)中應(yīng)當(dāng)有可執(zhí)行的具體內(nèi)容，這種可執(zhí)行的具體內(nèi)容既可以表現(xiàn)為金錢、交付財(cái)產(chǎn)的債務(wù)，也可以表現(xiàn)為具體的行政行為，比如為相對(duì)人辦理證照等。避免籠統(tǒng)判決行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行行政協(xié)議而未載明具體內(nèi)容，造成當(dāng)事人拿到勝訴判決后，行政機(jī)關(guān)繼續(xù)不履行行政協(xié)議，而當(dāng)事人無法再就違約行為提起訴訟，執(zhí)行機(jī)關(guān)又無具體的可執(zhí)行內(nèi)容的兩難境地。其次，人民法院判決繼續(xù)履行后，執(zhí)行過程中，如果行政機(jī)關(guān)未按照判決、裁定或者其他法律文書指定的期間履行給付金錢義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)加倍支付延遲履行期間的債務(wù)利息；未按判決、裁定和其他法律文書指定的期間履行其他義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)支付延遲履行金。

第二，采取補(bǔ)救措施。針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)無法履行或者繼續(xù)履行無實(shí)際意義的情況，“無法履行”，包括法律上的無法履行和事實(shí)上的無法履行。“繼續(xù)履行無實(shí)際意義”包括具有很強(qiáng)時(shí)效性的履行超出時(shí)效、因不可歸責(zé)于當(dāng)事人的原因履行困難、實(shí)際履行顯失公平等。民事上的補(bǔ)救措施主要包括修理、重做、更換、退貨、減少價(jià)款或者報(bào)酬。行政法上，考慮到行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)限，可以采取其他的補(bǔ)救措施，如安排被征地農(nóng)民、置換土地開發(fā)等。但是實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)避免以司法權(quán)取代行政權(quán)。作出補(bǔ)救措施判決時(shí)，首先，該補(bǔ)救措施應(yīng)當(dāng)是實(shí)踐中可履行的、利于執(zhí)行的；其次，其他判決的可能性應(yīng)當(dāng)被充分限縮后才能采用補(bǔ)救措施判決。

第三，賠償損失，即金錢賠償主義。用金錢賠償來替代行政機(jī)關(guān)協(xié)議約定義務(wù)的履行，對(duì)協(xié)議相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)違約所遭受的損失進(jìn)行彌補(bǔ)。當(dāng)履行標(biāo)的是金錢給付時(shí)，繼續(xù)履行和賠償損失的適用條件和適用效果發(fā)生重合，此時(shí)繼續(xù)履行和賠償損失之間的差異并不大；當(dāng)履行標(biāo)的是非金錢給付時(shí)，繼續(xù)履行和賠償損失在可執(zhí)行力、彌補(bǔ)損失的合理性等方面就會(huì)存在差異。

上述三種違約責(zé)任的判決形式，當(dāng)行政機(jī)關(guān)就承擔(dān)某種違約責(zé)任方式存在嚴(yán)重困難、不公平、缺乏經(jīng)濟(jì)合理性等情況時(shí)，人民法院應(yīng)根據(jù)個(gè)案具體情況進(jìn)行分析，允許其采取另一種違約責(zé)任承擔(dān)方式。

（2）訴訟類型的轉(zhuǎn)換

《行政協(xié)議司法解釋》第22 條規(guī)定，原告以被告違約為由請(qǐng)求人民法院判令其承擔(dān)違約責(zé)任，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為行政協(xié)議無效的，應(yīng)當(dāng)向原告釋明，并根據(jù)原告變更后的訴訟請(qǐng)求判決確認(rèn)行政協(xié)議 無效；因被告的行為造成行政協(xié)議無效的，人民法院可以依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。原告經(jīng)釋明拒絕變更訴訟請(qǐng)求的，人民法院可以判決駁回其訴訟請(qǐng)求。該條規(guī)定了訴訟類型的轉(zhuǎn)換，即行政協(xié)議相對(duì)人起訴請(qǐng)求判令行政機(jī)關(guān)承擔(dān)違約責(zé)任，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為行政協(xié)議無效的情形。

對(duì)于該類型案件的審理，應(yīng)當(dāng)把握以下要點(diǎn)：第一，行政協(xié)議具有協(xié)議性，在訴訟類型轉(zhuǎn)換時(shí)要突出尊重原告的意愿。應(yīng)當(dāng)注意區(qū)別適用本條規(guī)定的情形與適用《行訴解釋》第94 條的情形，注意行政協(xié)議無效與行政行為無效之間的差異。第二，行政協(xié)議部分無效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效。《行政協(xié)議司法解釋》第12條規(guī)定，人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無效。原《合同法》第56條規(guī)定，合同部分無效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效。第三，鼓勵(lì)交易原則。對(duì)于應(yīng)當(dāng)以人民政府名義簽訂協(xié)議，但以職能部門、管委會(huì)、項(xiàng)目指揮部甚至平臺(tái)公司名義簽訂的，不應(yīng)簡(jiǎn)單以簽約主體不適格為由認(rèn)定無效；對(duì)協(xié)議中與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定并不完全一致的條款效力，不宜簡(jiǎn)單認(rèn)定為違法無效，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體案件具體分析；對(duì)違反強(qiáng)制性規(guī)定，但能夠在一定期間通過辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)補(bǔ)正或取得相應(yīng)資格的，可以認(rèn)為屬于效力未定，而并非當(dāng)然無效。第四，違約問題和協(xié)議效力問題都是實(shí)體問題。訴訟過程中，如果出現(xiàn)《行政協(xié)議司法解釋》第22條所規(guī)定的情形，人民法院應(yīng)當(dāng)將法律關(guān)系性質(zhì)及行政協(xié)議效力問題作為焦點(diǎn)問題進(jìn)行審理，同時(shí)向原告釋明繼續(xù)按照原訴訟請(qǐng)求起訴的法律后果。避免由于認(rèn)定行政切議無效而回避對(duì)違約問題的實(shí)體審理，徑自駁回訴訟請(qǐng)求，避免由于一審法院釋明錯(cuò)誤，造成訴訟秩序混亂；避免由于法院認(rèn)知和當(dāng)事人心理預(yù)期產(chǎn)生差異造成裁判突襲。第五，在人民法院已經(jīng)履行釋明義務(wù)后，原告仍拒絕變更訴訟請(qǐng)求的，判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。此時(shí)，如果原告重新起訴，請(qǐng)求法院確認(rèn)行政協(xié)議無效的，法院依然應(yīng)當(dāng)受理原告的起訴，并不屬于重復(fù)起訴。

（3）違約責(zé)任與侵權(quán)責(zé)任的競(jìng)合

由于一個(gè)法律事實(shí)的出現(xiàn)，伴隨著兩種或多種責(zé)任的沖突，這種情況就叫競(jìng)合。行政協(xié)議確定的違約責(zé)任，有可能會(huì)與行政行為造成的侵權(quán)責(zé)任出現(xiàn)競(jìng)合。以國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償案件為例，如果相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，約定在行政機(jī)關(guān)給付相對(duì)人補(bǔ)償款后，相對(duì)人交付房屋，而行政機(jī)關(guān)未履行給付補(bǔ)償款義務(wù)即強(qiáng)制拆除相對(duì)人房屋，則行政機(jī)關(guān)同時(shí)構(gòu)成了違約責(zé)任與侵權(quán)責(zé)任。相對(duì)人可以請(qǐng)求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除房屋違法并賠償，也可以提起履約之訴，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)依照協(xié)議約定履行給付補(bǔ)償款義務(wù)，此處就出現(xiàn)了責(zé)任競(jìng)合。

實(shí)踐中，侵權(quán)責(zé)任和違約責(zé)任的賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)出現(xiàn)差異，由于違約之訴和行為之訴之間的違約責(zé)任與侵權(quán)責(zé)任的競(jìng)合，實(shí)際上導(dǎo)致了對(duì)行政相對(duì)人提起訴訟的途徑選擇提出了更高的要求。對(duì)于同一個(gè)損害，相對(duì)人只能獲得一次賠償，而不能獲得多次。在行政相對(duì)人普遍訴訟能力較低的情況下，在立案過程中法院的訴訟指引，審判過程中法官對(duì)給付之訴及時(shí)、準(zhǔn)確地行使釋明權(quán)就十分必要了。根據(jù)原《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)合同法〉若干問題的解釋（一）》 第30 條的規(guī)定，作為債權(quán)人，依照該法律中的相關(guān)規(guī)定，向人民法院做出了訴訟選擇之后，在第一次審判正式開庭之前，應(yīng)當(dāng)允許其改變?cè)V訟請(qǐng)求。審理行政協(xié)議案件可以參照該規(guī)定，行政協(xié)議相對(duì)人有權(quán)選擇要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)違約責(zé)任或者侵權(quán)責(zé)任，在第一次庭審開庭前，允許其改變?cè)V訟請(qǐng)求。