從我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)范出發(fā)，民事公益訴訟本質(zhì)上歸屬民事訴訟法律制度框架，在民事法律規(guī)定可以提出懲罰性賠償且未否定公益訴訟訴求的情況下，檢察機(jī)關(guān)亦可在民事公益訴訟中提出懲罰性賠償請(qǐng)求。尤其在中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見(jiàn)》提出“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”的頂層設(shè)計(jì)下，民事公益訴訟懲罰性賠償更具正當(dāng)性。但是，立足民事公益訴訟制度定位，民事公益訴訟不應(yīng)與現(xiàn)行私益訴訟、行政處罰及刑事追訴等制度內(nèi)涵相沖突。特別是，民事公益訴訟懲罰性賠償和行政罰款均具備由公權(quán)力機(jī)關(guān)代表“公共利益”對(duì)違法行為人提出懲罰請(qǐng)求或直接予以懲處的意涵，有必要明晰二者的制度構(gòu)造及關(guān)系，注意民事與行政、刑事法律問(wèn)題銜接，以發(fā)揮各項(xiàng)制度協(xié)同功效。

第一，從制度功能的角度，民事公益訴訟懲罰性賠償和行政罰款均具有懲戒和預(yù)防功能。懲罰性損害賠償與填補(bǔ)性損害賠償相對(duì)，后者一般是對(duì)已經(jīng)遭受的損失的填補(bǔ)，而懲罰性損害賠償是通過(guò)讓責(zé)任人承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任，增加其違法成本和精神壓力，防止其再次違法，同時(shí)對(duì)潛在的違法者予以警示。私益訴訟懲罰性賠償也能起到一定的懲罰與威懾功能，但法律賦予普通消費(fèi)者懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)，主要目的是激勵(lì)消費(fèi)者積極通過(guò)訴訟方式維護(hù)其自身合法權(quán)益，同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)公益的間接保護(hù)，彌補(bǔ)公權(quán)力執(zhí)法的不足。公益訴訟中懲罰性賠償制度追求的首要目標(biāo)是制止和預(yù)防危害食品安全違法行為，以保護(hù)不特定人利益的集合亦即公共利益。

與此相對(duì)照，行政罰款也是通過(guò)制裁違法行為人，強(qiáng)制其向國(guó)家繳納一定數(shù)額的金錢，以教育其遵守行政管理秩序，并不再違法，同時(shí)也震懾其他潛在的違法行為人。因此，行政罰款與民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹贫裙δ軐?shí)質(zhì)上是一致的。至于民事公益訴訟懲罰性賠償是否還有個(gè)別填補(bǔ)損失的功能或稱私益救濟(jì)功能，即消費(fèi)者可否因自身權(quán)益受損而就民事公益訴訟懲罰性賠償金主張受償或分配，使受損私益得到救濟(jì)。筆者認(rèn)為，如果堅(jiān)持公益訴訟的客觀性訴訟特性，以及公法責(zé)任不得為私法責(zé)任所替代等法理，民事公益訴訟懲罰性賠償不能用作個(gè)別填損或轉(zhuǎn)化為私益救濟(jì)。否則，易造成現(xiàn)行法律中民事公益責(zé)任與民事私益責(zé)任混淆。

第二，從責(zé)任要件的角度，行政罰款責(zé)任與民事公益訴訟懲罰性賠償責(zé)任的構(gòu)成要件日益趨同。目前，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償主要是準(zhǔn)用私益訴訟懲罰性賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。如食品安全法第148條規(guī)定的懲罰性賠償責(zé)任要件是“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營(yíng)明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”，包含了客觀要件和主觀要件。對(duì)于生產(chǎn)者具有客觀要件“不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”即滿足條件，而對(duì)于經(jīng)營(yíng)者還增加了“明知”這一主觀要件。

而對(duì)于行政罰款的責(zé)任要件，雖然行政處罰法并無(wú)明文規(guī)定，但整體看來(lái)僅是對(duì)于處罰行為具有客觀可歸責(zé)性的規(guī)定，而沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)性的明確要求，只是在單行法律中個(gè)別情況下會(huì)增加主觀要件作為行政責(zé)任的特別要件。行政處罰法所規(guī)定的責(zé)任要件之所以會(huì)忽略掉主觀要件或者說(shuō)采取過(guò)錯(cuò)推定的方法，是因?yàn)樾姓伤S護(hù)的是一般社會(huì)秩序，所規(guī)范的是社會(huì)中絕大多數(shù)行為。行政行為要比司法行為更為頻繁地實(shí)施，不能對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在主觀過(guò)錯(cuò)上的區(qū)分進(jìn)行嚴(yán)格要求，以保證行政管理的高效性。個(gè)別法律規(guī)范補(bǔ)充主觀要件，是為了在一些特殊情況下更好實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則。食品安全法對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的行政責(zé)任要件并未要求“明知”，該法第142條規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合法律、法規(guī)或者食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品、食品添加劑的，依照前款規(guī)定給予處罰”，即經(jīng)營(yíng)者即便是在主觀無(wú)過(guò)錯(cuò)的情況下出售了不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，也需要承擔(dān)行政責(zé)任。司法實(shí)踐中，存在對(duì)食品銷售領(lǐng)域懲罰性賠償“明知”認(rèn)定的泛化現(xiàn)象，最高法的指導(dǎo)性案例也不再把“明知”作為獨(dú)立要件，這就導(dǎo)致其與行政處罰責(zé)任要件的趨同。因此，納入檢察機(jī)關(guān)提起食品安全公益訴訟中懲罰性賠償?shù)倪`法行為，能夠被行政處罰所涵蓋。

第三，從責(zé)任后果的角度，民事公益訴訟懲罰性賠償和行政罰款的計(jì)算基數(shù)都不是基于損失，而是基于銷售額或貨值，計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)主要是基數(shù)乘一定倍數(shù)，但錢款最后流向存在分歧。對(duì)于懲罰性賠償責(zé)任，現(xiàn)行法律明確了基于損失、商品價(jià)款或服務(wù)費(fèi)用“三倍”“十倍”等賠償金算法。如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第55條規(guī)定“經(jīng)營(yíng)者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費(fèi)者購(gòu)買商品的價(jià)款或者接受服務(wù)的費(fèi)用的三倍；增加賠償?shù)慕痤~不足五百元的，為五百元”；食品安全法第148條規(guī)定“除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營(yíng)者要求支付價(jià)款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元”。而對(duì)于行政罰款責(zé)任，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第56條規(guī)定除其他法律明確規(guī)定外，“處以違法所得一倍以上十倍以下的罰款，沒(méi)有違法所得的，處以五十萬(wàn)元以下的罰款”；食品安全法第124條規(guī)定“違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款；貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款”。

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)在提起食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟中，由于損失難以量化確定，一般參照上述規(guī)定按照銷售金額的三倍或十倍主張懲罰性賠償；而行政罰款一般是按照違法所得或貨值金額的一倍以上二十倍以下計(jì)算，沒(méi)有違法所得或不滿一定貨值金額的，以法律規(guī)定的數(shù)額為準(zhǔn)。二者計(jì)算基數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)存在一定差別，但都不是基于損失計(jì)算，而是基于銷售額或貨值這種市場(chǎng)價(jià)，即根據(jù)對(duì)市場(chǎng)社會(huì)的影響確定計(jì)算基數(shù)。對(duì)于錢款流向，行政罰款是進(jìn)入財(cái)政賬戶無(wú)疑；但各地對(duì)民事公益訴訟懲罰性賠償金的處理不盡相同，有的進(jìn)入財(cái)政賬戶，有的由檢察院、法院、市場(chǎng)監(jiān)管部門中的一家或幾家共管，有的進(jìn)行專戶管理或設(shè)立基金用于公益項(xiàng)目。由于當(dāng)前懲罰性賠償在公益訴訟和私益訴訟中均基于同樣計(jì)算基數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，如果允許消費(fèi)者能從公益訴訟懲罰性賠償金中分配，則應(yīng)當(dāng)關(guān)注懲罰性賠償金總額能否飽和的問(wèn)題；如果消費(fèi)者在公益訴訟外提起私益訴訟主張懲罰性賠償，則應(yīng)當(dāng)關(guān)注是否過(guò)度加重了違法行為人負(fù)擔(dān)及可能存在的雙“三倍”或雙“十倍”賠償?shù)膯?wèn)題。

第四，關(guān)于民事公益訴訟懲罰性賠償、行政罰款與刑事罰金的“同質(zhì)罰”問(wèn)題。行政罰款是可以折抵罰金的，而且判處罰金后不再進(jìn)行罰款的行政處罰。根據(jù)行政處罰法相關(guān)規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。”《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第12條規(guī)定明確了“已經(jīng)作出罰款行政處罰的，人民法院在判處罰金時(shí)依法折抵”；第15條還規(guī)定“對(duì)于人民法院已經(jīng)作出生效裁判的案件，依法還應(yīng)當(dāng)由食品藥品監(jiān)管部門作出吊銷許可證等行政處罰的，食品藥品監(jiān)管部門可以依據(jù)人民法院生效裁判認(rèn)定的事實(shí)和證據(jù)依法予以行政處罰”。據(jù)此，如果已經(jīng)存在刑事判決，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持同質(zhì)罰不應(yīng)再罰的原則，對(duì)于罰金與罰款、自由刑與行政拘留等行政和刑事所具有性質(zhì)相近的處罰種類，不應(yīng)該再進(jìn)行同質(zhì)的行政處罰。而包括民事公益訴訟在內(nèi)的懲罰性賠償責(zé)任目前被歸類為民事責(zé)任，不能因刑事責(zé)任的承擔(dān)而免除。換句話說(shuō)，當(dāng)事人被判處罰金之后，檢察機(jī)關(guān)仍然可以通過(guò)民事公益訴訟要求進(jìn)行懲罰性賠償，但公益訴訟懲罰性賠償金是否可以抵扣罰金，司法實(shí)踐存在不同處理。

公益訴訟懲罰性賠償與行政罰款的制度功能具有高度一致性，一方面，二者是相輔相成的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)由于執(zhí)法資源有限不能對(duì)影響公共利益的食品安全違法等行為進(jìn)行查處，尤其對(duì)于具有主觀過(guò)錯(cuò)的“明知”行為，因無(wú)法進(jìn)行深度調(diào)查而缺乏適當(dāng)規(guī)制，由檢察機(jī)關(guān)提出懲罰性賠償予以懲處是十分必要的。另一方面，檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟懲罰性賠償應(yīng)受到一定限制。首先，公益訴訟懲罰性賠償應(yīng)當(dāng)是處于補(bǔ)充地位，作為行政執(zhí)法和刑事司法由于各種原因沒(méi)有查處的補(bǔ)充；其次，如果違法行為人已經(jīng)被處以與違法行為危害程度相當(dāng)?shù)男淌铝P金和行政罰款，不宜再在檢察公益訴訟中提出懲罰性賠償請(qǐng)求，否則有同質(zhì)罰再罰之嫌。