編者按：國家數(shù)據(jù)局這一機構(gòu)的新設(shè)以及承擔的職能，充分體現(xiàn)了國家決策層面將數(shù)據(jù)作為經(jīng)濟社會發(fā)展總抓手的高度重視，這一舉措將有利于解決目前數(shù)據(jù)要素、數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展的制度性難題，有利于數(shù)據(jù)、算法、算力等數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新，有利于形成數(shù)據(jù)要素流通和使用的良好發(fā)展格局，有利于數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字中國、數(shù)字社會的迅速健康發(fā)展。省級大數(shù)據(jù)局是新一輪機構(gòu)改革中許多省份的“自選動作”，對完善地方政府數(shù)據(jù)治理體系意義重大。研究發(fā)現(xiàn)，省級大數(shù)據(jù)局的機構(gòu)設(shè)置多突出大數(shù)據(jù)發(fā)展和管理職能，主要有省政府直屬機構(gòu)、部門管理機構(gòu)和掛牌機構(gòu)三類，職能配置整合了大數(shù)據(jù)決策、執(zhí)行與監(jiān)督管理權(quán)，總體上呈現(xiàn)出相對集中大數(shù)據(jù)管理職能和從側(cè)重行業(yè)管理、政務(wù)管理轉(zhuǎn)向大數(shù)據(jù)綜合治理的大趨勢。

01

國家數(shù)據(jù)局組建將利好這些行業(yè)

國家數(shù)據(jù)局的推出，引發(fā)了各界關(guān)注和多方熱議。這個新機構(gòu)的組建意味著什么？將帶來哪些影響？

一、成立國家數(shù)據(jù)局有利于統(tǒng)籌推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展

數(shù)據(jù)驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。截至2023年底，我國現(xiàn)有數(shù)據(jù)交易類企業(yè)超9.2萬家（數(shù)據(jù)來源：人民啟信）。國家數(shù)據(jù)局的組建將助力解決數(shù)據(jù)要素在生產(chǎn)流通中面臨的確權(quán)、分配、安全等系列難題。

近年來，全國各省市充分認識到數(shù)據(jù)的重要性，新設(shè)機構(gòu)鐘情于“大數(shù)據(jù)”。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2023年底，由副省級以上政府牽頭組建的數(shù)據(jù)交易所超過30家，據(jù)人民數(shù)據(jù)大數(shù)據(jù)顯示，我國大數(shù)據(jù)局相關(guān)的機構(gòu)超過1100家。其中，近5年內(nèi)新成立的機構(gòu)超過140家（數(shù)據(jù)來源：人民啟信）。國家數(shù)據(jù)局的組建，從國家層面上協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、形成合力，推進全國數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場建設(shè)，也將推動大數(shù)據(jù)、算力服務(wù)、人工智能等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

中國人民大學商學院教授、中國企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展研究中心主任、數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究院院長姚建明表示，國家數(shù)據(jù)局的成立一定會更有利于數(shù)據(jù)的確權(quán)、交易等一系列數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中的重要問題，最終更有利于數(shù)據(jù)的利用，從而更有利于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和數(shù)字中國建設(shè)，這也是國家層面大的戰(zhàn)略目標。

中國政法大學教授、博士生導(dǎo)師李愛君表示，國家數(shù)據(jù)局隸屬國家發(fā)改委，符合發(fā)改委的職責，如研究擬訂并組織實施國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計劃，數(shù)字經(jīng)濟和大數(shù)據(jù)發(fā)展是國家戰(zhàn)略；擬訂并組織實施地方性產(chǎn)業(yè)政策，監(jiān)督檢查產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行。

中國人民大學數(shù)字稅收研究所副所長謝波峰認為，成立國家數(shù)據(jù)局將有利于解決目前數(shù)據(jù)要素、數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展的制度性難題，有利于數(shù)據(jù)、算法、算力等數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新，有利于形成數(shù)據(jù)要素流通和使用的良好發(fā)展格局，有利于數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字中國、數(shù)字社會的迅速健康發(fā)展。以數(shù)據(jù)要素為核心生產(chǎn)要素的數(shù)字經(jīng)濟，對于高質(zhì)量的中國式現(xiàn)代化發(fā)展意義重大，目前相關(guān)的中長期規(guī)劃、主要發(fā)展戰(zhàn)略都基本形成，在實施層面亟須相應(yīng)的部門抓總落實，組建國家數(shù)據(jù)局適應(yīng)了這一需求。

二、成立國家數(shù)據(jù)局是治理數(shù)據(jù)孤島、打破數(shù)據(jù)壁壘的堅實舉措

據(jù)不完全統(tǒng)計，至今已有北京、天津、廣東、浙江、山東、貴州等十幾個省市設(shè)立了省級層面的大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，每個地方的大數(shù)據(jù)管理部門名稱也不盡相同，省級層面大數(shù)據(jù)管理部門既有正廳規(guī)格，也有副廳規(guī)格。例如，北京2023年11月成立北京市大數(shù)據(jù)中心，隸屬于北京市經(jīng)濟和信息化局。天津成立大數(shù)據(jù)管理中心，隸屬于天津市委網(wǎng)信辦。重慶市則是大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展管理局，貴州為貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局。這些地方上的大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)盡管歸口和級別迥異，但都承擔著加強大數(shù)據(jù)領(lǐng)域行政管理職能和推動大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責。

在2023、2023年兩會期間，多位政協(xié)委員呼吁成立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。2023年5月，在召開的全國政協(xié)“推動數(shù)字經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展”專題協(xié)商會上，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦建議借鑒部分城市的經(jīng)驗，設(shè)立大數(shù)據(jù)局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府部門數(shù)據(jù)的權(quán)屬、安全和流通。

中國信息經(jīng)濟學會副理事長、廣州大學網(wǎng)絡(luò)空間安全學院教授齊佳音表示，本次國家數(shù)據(jù)局的組建，是繼 “數(shù)據(jù)二十條”之后一個更大的舉措，它釋放了一個積極的信號，表明黨中央對于“激活數(shù)據(jù)要素潛能、做強做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟、增強經(jīng)濟發(fā)展新動能”的部署已經(jīng)進入實質(zhì)性的推進階段。齊佳音表示，過去，對數(shù)據(jù)要素的監(jiān)管工作分別由不同層面、多個部門來進行。監(jiān)管條線多，但政策之間的協(xié)調(diào)性是突出問題，不僅監(jiān)管效果有待改善，而且還給數(shù)據(jù)市場帶來過高的交易成本，抑制了數(shù)據(jù)市場的活躍度。

清華大學服務(wù)經(jīng)濟與數(shù)字治理研究院副院長、公共管理學院副教授高宇寧表示，國家數(shù)據(jù)局的組建及改革方案，實現(xiàn)了國家對于數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)據(jù)要素的“政出一門”。高宇寧提到，對于數(shù)字相關(guān)產(chǎn)業(yè)而言，這次改革和2008年國務(wù)院機構(gòu)改革成立國家能源局一樣，是集中關(guān)鍵戰(zhàn)略要素、做強做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟、充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值的關(guān)鍵措施。

中國機構(gòu)編制管理研究會副會長，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學黨委常委、副校長王敬波表示，國家數(shù)據(jù)局的成立對于國家治理來說是一個重要的新的開始，因為它的一個重要功能就是統(tǒng)籌功能，包括統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源的整合共享，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會的共同建設(shè)，以及重要信息資源的開發(fā)利用，跨部門、跨行業(yè)的互聯(lián)互通等。因為有這個統(tǒng)籌功能，才能解決現(xiàn)在在數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用當中遇到的一些瓶頸問題。

華南師范大學法學院研究員、數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟法治研究中心主任馬顏昕表示，數(shù)據(jù)管理涉及的部門多、范圍廣，過去是分散治理，涉及網(wǎng)信部門、工信系統(tǒng)、發(fā)改委、國務(wù)院辦公室電子政務(wù)辦、公安部等。這也導(dǎo)致數(shù)據(jù)分散在不同部門和各個環(huán)節(jié)。“現(xiàn)在，國家要大力建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場，此前分散的管理機制存在一定痛點，無法適應(yīng)這種需求。組建國家數(shù)據(jù)局是想由其主導(dǎo)推進未來的制度構(gòu)建和相關(guān)投資建設(shè)。”馬顏昕說。

三、成立國家數(shù)據(jù)局，哪些產(chǎn)業(yè)將受益

浙江大學國際聯(lián)合商學院數(shù)字經(jīng)濟與金融創(chuàng)新研究中心聯(lián)席主任盤和林表示，組建國家數(shù)據(jù)局將對大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，包括數(shù)據(jù)的收集、存儲、處理、清洗、預(yù)標注等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生積極推動作用，對數(shù)據(jù)應(yīng)用層面的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生積極影響，對數(shù)據(jù)支撐的算力和算法領(lǐng)域也有助推，算力包括終端算力的智能芯片和云端算力的智算中心，數(shù)據(jù)中心等等，未來ICT設(shè)備產(chǎn)業(yè)將因此受益。

天風證券計算機團隊認為，頂層管理架構(gòu)調(diào)整體現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟重要性，數(shù)字經(jīng)濟主線地位明確，數(shù)據(jù)要素、國家云是兩大基礎(chǔ)設(shè)施，產(chǎn)業(yè)趨勢不容忽視。此外，云數(shù)一體，云底座是數(shù)據(jù)匯聚與流通的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)要素價值的發(fā)揮依賴安全可控的國家云平臺，國家云有望率先受益，數(shù)據(jù)應(yīng)用落地也值得期待。

國研新經(jīng)濟研究院創(chuàng)始院長朱克力認為，人民群眾對于美好生活的向往不斷增強，對于公共服務(wù)、消費升級、社會治理等方面的需求也在不斷增加。這就為各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了廣闊的市場空間和需求導(dǎo)向，這實際上是形成需求和供給相互促進的重要前提。比如，通過打造智慧城市、智慧鄉(xiāng)村、智慧交通等相關(guān)的帶有市場導(dǎo)向的項目，可以滿足人民群眾對于便捷高效、安全舒適、綠色低碳等方方面面的需求。

此外還有觀點表示，在數(shù)字化新時代，各類平臺企業(yè)都將迎來新的發(fā)展機遇，特別是服務(wù)國家戰(zhàn)略、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、支持社會民生等創(chuàng)新性平臺企業(yè)。

四、著力解決問題，實現(xiàn)美好愿景

目前，中國的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈涵蓋大數(shù)據(jù)硬件、大數(shù)據(jù)軟件和服務(wù)環(huán)節(jié)，產(chǎn)業(yè)已進入高質(zhì)量發(fā)展階段。從應(yīng)用領(lǐng)域來看，大數(shù)據(jù)分析產(chǎn)品及服務(wù)已經(jīng)從最早的為電信領(lǐng)域客戶提供經(jīng)營分析、為銀行領(lǐng)域客戶提供風控管理等輔助性經(jīng)營決策，發(fā)展到目前為金融、電信、政府、互聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)、健康醫(yī)療、電力等多個行業(yè)領(lǐng)域客戶提供服務(wù)。過程中，大量政府、企業(yè)、高校的業(yè)務(wù)模式和經(jīng)營模式正在與數(shù)字技術(shù)融合，過程中會引發(fā)高頻化、規(guī)模化且常態(tài)化的數(shù)據(jù)流動。

面對高速發(fā)展的數(shù)據(jù)要素市場，需要著力解決哪些問題？

高宇寧認為當前市場主要存在三個問題。第一，數(shù)據(jù)要素已快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費和社會服務(wù)管理等各環(huán)節(jié)，但是相應(yīng)的價值產(chǎn)生涉及多個環(huán)節(jié)、多元主體、多種情景，使得其產(chǎn)權(quán)邊界的確認變得極為復(fù)雜，在實踐中如果不能對數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)加以區(qū)分，將無法保證公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的差異化授權(quán)使用。第二，數(shù)據(jù)要素的流通和交易，一方面需要從數(shù)據(jù)隱私和數(shù)字安全的角度確保全流程合規(guī)，相比商品和普通的服務(wù)流通就已經(jīng)提出了更高的要求；另一方面就交易的角度來看，場內(nèi)交易的規(guī)范性與場外交易的靈活性始終是數(shù)據(jù)要素交易需要平衡的重要關(guān)系。第三，數(shù)據(jù)要素收益的分配當中，如何界定數(shù)據(jù)要素各參與方的貢獻和投入產(chǎn)出收益，如何平衡數(shù)據(jù)內(nèi)容采集、加工、流通、應(yīng)用等不同環(huán)節(jié)相關(guān)主體之間的利益分配也始終是數(shù)據(jù)要素建設(shè)中重要的環(huán)節(jié)。

02、省級大數(shù)據(jù)局

完善地方政府數(shù)據(jù)治理體系

當前，省級大數(shù)據(jù)局運行中仍存在機構(gòu)性質(zhì)不明確、職能定位不清晰、職能配置不科學等挑戰(zhàn)。優(yōu)化地方大數(shù)據(jù)機構(gòu)職能體系，亟需明確大數(shù)據(jù)行政管理職能的內(nèi)涵外延，合理劃分大數(shù)據(jù)局與相關(guān)部門職責分工，構(gòu)建多元主體共建共享的數(shù)字政府體系。

黨的十八大以來，地方政府設(shè)立大數(shù)據(jù)管理局是機構(gòu)與行政體制改革一個值得關(guān)注的新動向。從宏觀層面看，設(shè)立大數(shù)據(jù)局是各級政府貫徹落實黨中央、國務(wù)院網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略部署，加快建設(shè)“數(shù)字中國”“智慧社會”，充分利用信息化技術(shù)手段提高政府履職能力的重要舉措。在中觀層面，大數(shù)據(jù)局整合原分散于地方發(fā)改、經(jīng)信等多個部門的相關(guān)職能，為構(gòu)建統(tǒng)一高效的地方政府數(shù)據(jù)治理體系探索了有益經(jīng)驗。

具體而言，大數(shù)據(jù)局在一定范圍內(nèi)解決了當前政府大數(shù)據(jù)治理政出多門、責任不明、推諉扯皮等問題，有效提升了數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用效率和“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)水平。截至2023年，全國副省級城市及以下市縣建立了近百個名稱各異的大數(shù)據(jù)管理局、大數(shù)據(jù)發(fā)展局、大數(shù)據(jù)中心等機構(gòu)，廣東、貴州、浙江等省份組建了省級大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。

省級大數(shù)據(jù)局在國家數(shù)字治理的宏觀架構(gòu)中處于承上啟下的關(guān)鍵位置，對完善地方政府數(shù)據(jù)治理體系意義重大。2023年深化黨和國家機構(gòu)改革為各地組建省級大數(shù)據(jù)局提供了難得機遇。本輪機構(gòu)改革提出，在確保中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)，允許地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能。

據(jù)不完全統(tǒng)計，北京、重慶、廣東、浙江、貴州、山東、廣西、吉林、福建、安徽、河南等地在省級機構(gòu)改革方案中設(shè)立了專責大數(shù)據(jù)管理的行政機構(gòu)。這些省級大數(shù)據(jù)局在省域內(nèi)發(fā)揮頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進作用，有利于建立起標準統(tǒng)一、上下協(xié)同、運行高效的數(shù)字治理組織體系，加快建設(shè)集約化、一體化的數(shù)字政府。此外，省級大數(shù)據(jù)局的機構(gòu)設(shè)置和職能配置模式將對后續(xù)開展的市縣機構(gòu)改革起示范作用，促進省域內(nèi)各級大數(shù)據(jù)局優(yōu)化機構(gòu)、調(diào)整職能，健全省市縣三級協(xié)同聯(lián)動機制。

以各地公布的省級機構(gòu)改革方案為線索，分析11個省級大數(shù)據(jù)局的機構(gòu)設(shè)置與職能配置情況，為構(gòu)建更加科學合理的地方政府數(shù)據(jù)治理機構(gòu)職能體系提出優(yōu)化建議。

01、中國地方大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的數(shù)量

截至2023年6月，我國省級、地級地方政府已基本完成機構(gòu)改革任務(wù)，在全國31個省級行政區(qū)中，共有18個省（直轄市、自治區(qū)）設(shè)有省級大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，占比58%，它們分別是北京、天津、內(nèi)蒙古、吉林、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、廣東、廣西、重慶、貴州、陜西和海南。全國333個地級行政單位中共有208個地區(qū)設(shè)有大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，占比62.5%。中國的22個省會城市、4個自治區(qū)首府（拉薩除外）以及5個非省會副省級城市，共計31個行政單位設(shè)立了大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。

中國四大經(jīng)濟區(qū)地方政府大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)設(shè)置數(shù)量情況

第八次機構(gòu)改革前后地方政府大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)設(shè)立情況

第八次機構(gòu)改革前地方政府大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)職能特征

第八次機構(gòu)改革后地方政府大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)職能特征

02、省級大數(shù)據(jù)局的機構(gòu)設(shè)置和職能配置

梳理31個省、市、自治區(qū)公布的省級機構(gòu)改革方案及有關(guān)公開報道，北京市和西藏自治區(qū)未公開機構(gòu)改革方案，媒體報道披露了機構(gòu)改革后北京市經(jīng)濟和信息化局掛大數(shù)據(jù)管理局牌子。可從機構(gòu)名稱、機構(gòu)類型與規(guī)格、職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)等方面管窺省級大數(shù)據(jù)局的機構(gòu)職能定位。

（一）機構(gòu)名稱：突出大數(shù)據(jù)發(fā)展和管理職能，有的省份合并設(shè)立大數(shù)據(jù)與政務(wù)服務(wù)管理機構(gòu)

除山東直接冠名“大數(shù)據(jù)局”外，其他省份的機構(gòu)名稱多為“大數(shù)據(jù)管理局”或“大數(shù)據(jù)發(fā)展局”。這意味著對于多數(shù)地方政府而言，加強大數(shù)據(jù)領(lǐng)域行政管理職能和推動大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是設(shè)置機構(gòu)的主要目的。重慶市設(shè)立“大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展管理局”，將大數(shù)據(jù)的應(yīng)用、發(fā)展和管理這三項核心職能直接寫入機構(gòu)名稱。福建在政府機構(gòu)序列設(shè)立數(shù)字福建領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（大數(shù)據(jù)管理局），對議事協(xié)調(diào)機構(gòu)辦公室掛大數(shù)據(jù)局牌子，有利于打通大數(shù)據(jù)管理的決策執(zhí)行鏈條。

一些省份因地制宜地將大數(shù)據(jù)與政務(wù)服務(wù)機構(gòu)合并設(shè)立，如吉林組建政務(wù)服務(wù)和數(shù)字化建設(shè)管理局，安徽組建數(shù)據(jù)資源管理局加掛政務(wù)服務(wù)管理局牌子，廣東組建政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局。合并設(shè)立大數(shù)據(jù)與政務(wù)服務(wù)管理機構(gòu)主要有兩個原因：一則這是在地方黨政機構(gòu)限額條件下的一種務(wù)實選擇，通過設(shè)置一個機構(gòu)履行兩方面的新職能；另外，考慮到大數(shù)據(jù)和電子政務(wù)對提升政務(wù)服務(wù)水平具有重要支撐作用，合并設(shè)立機構(gòu)的兩大職能業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)較為緊密。

（二）機構(gòu)類型：省政府直屬機構(gòu)、部門管理機構(gòu)和掛牌機構(gòu)三類并存

本輪機構(gòu)改革中設(shè)置的省級大數(shù)據(jù)局均列入政府機構(gòu)序列，根據(jù)機構(gòu)類型和規(guī)格可分為省政府直屬機構(gòu)、部門管理機構(gòu)和掛牌機構(gòu)三類。

1.省政府直屬機構(gòu)

吉林、安徽、山東、廣西、重慶、貴州六省（市）將大數(shù)據(jù)局設(shè)置為政府直屬機構(gòu)。省政府直屬機構(gòu)指省級人民政府為了管理某項專門或特定的事務(wù)而設(shè)置的一類機構(gòu)，通常承擔某項專門業(yè)務(wù)，具有獨立的行政管理職能，機構(gòu)規(guī)格一般為正廳級。在本輪機構(gòu)改革中，沒有省份將大數(shù)據(jù)設(shè)置為政府組成部門。這是因為政府組成部門是指履行政府基本行政管理職能依法設(shè)置的機構(gòu)，省級政府組成部門要與國務(wù)院組成部門嚴格對應(yīng)。一個新興的大數(shù)據(jù)管理職能部門，能夠在機構(gòu)改革中獨立躋身直屬機構(gòu)已然不易。作為直屬機構(gòu)的大數(shù)據(jù)局在省級機構(gòu)中具有專業(yè)性、獨立性、權(quán)威性，是根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和機構(gòu)職責分工，對全省大數(shù)據(jù)領(lǐng)域各項工作負有主要管理責任的部門。

2.部門管理機構(gòu)

浙江、福建、廣東、河南四省將大數(shù)據(jù)局設(shè)置為省政府部門管理機構(gòu)。部門管理機構(gòu)指由主管部門管理的，負責某方面工作的行政機構(gòu)，具有相對獨立性。例如，浙江、廣東、河南三省大數(shù)據(jù)局均由省政府辦公廳管理，福建省大數(shù)據(jù)局由省發(fā)展改革委員會管理。

部門管理機構(gòu)與直屬機構(gòu)主要有三點區(qū)別：一是機構(gòu)規(guī)格。部門管理機構(gòu)通常比其主管部門低半級，浙江等四省大數(shù)據(jù)局機構(gòu)規(guī)格均為副廳級。二是管理權(quán)限。直屬機構(gòu)可以在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)單獨向下級業(yè)務(wù)部門行文和向同級有關(guān)部門行文；部門管理機構(gòu)對下級業(yè)務(wù)部門可以單獨行文，但向有關(guān)部門行文或者與有關(guān)部門聯(lián)合行文時原則上需報經(jīng)主管部門同意。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實踐中一些地方部門管理的大數(shù)據(jù)局向有關(guān)部門行文或者與有關(guān)部門聯(lián)合行文時不需報經(jīng)主管部門同意。三是請示報告方式。省以下部門管理機構(gòu)原則上不直接向黨委、政府請示工作，確需請示黨委、政府的事項，由主管部門呈文；遇有緊急情況，需直接向黨委、政府請示的，需同時報告主管部門。

值得特別注意的是，部門管理機構(gòu)不是主管部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，而是獨立的法律主體，其職能履行和業(yè)務(wù)開展具有相對獨立性。部門管理機構(gòu)納入黨政機構(gòu)限額管理，單獨核定職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，具有一級獨立預(yù)算權(quán)。主管部門主要通過行政首長召開會議等形式，對部門管理機構(gòu)工作中的重大方針政策、工作部署等事項實施管理。

在機構(gòu)改革中將省級大數(shù)據(jù)局設(shè)置為部門管理機構(gòu)的主要目標是實現(xiàn)專業(yè)化治理與統(tǒng)籌協(xié)同治理的有機統(tǒng)一。一方面，大數(shù)據(jù)行政管理職能的獨立性日益凸顯，需要由一個專門行政機構(gòu)履行職能；另一方面，大數(shù)據(jù)治理牽涉面廣，又需要由具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能的強勢部門加強對其他相關(guān)部門的政策協(xié)同。

出于對機構(gòu)專業(yè)性和統(tǒng)籌性的雙重考慮，由省政府辦公廳或發(fā)改委等綜合部門管理大數(shù)據(jù)局成為一種可行選擇。但是，鑒于此前多輪機構(gòu)改革經(jīng)驗與教訓(xùn)，主管部門與部門管理機構(gòu)在實際運行過程中容易出現(xiàn)各類矛盾問題，大數(shù)據(jù)局作為部門管理機構(gòu)是否能夠充分履行職能仍值得進一步觀察。

3.掛牌機構(gòu)

北京市在市政府組成部門經(jīng)濟和信息化局掛大數(shù)據(jù)管理局牌子。在機構(gòu)編制管理實踐中，掛牌機構(gòu)是指一個機構(gòu)承擔多項職責，因工作需要加掛牌子，有兩個或者兩個以上名稱，在不同場合以相應(yīng)名稱對外開展工作的機構(gòu)。在實體機構(gòu)掛牌的機構(gòu)，一般不單獨核定編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，不是一級預(yù)算單位。掛牌機構(gòu)原則上不得以掛牌機構(gòu)名義對外制發(fā)行政規(guī)范性文件，確因工作需要制發(fā)行政規(guī)范性文件的，應(yīng)當以實體機構(gòu)名義或以實體機構(gòu)與掛牌機構(gòu)聯(lián)合發(fā)文。

在2023年機構(gòu)改革之前，省以下市縣級政府多將大數(shù)據(jù)局設(shè)置為掛牌機構(gòu)。相對于實體機構(gòu)，掛牌機構(gòu)的職能具有從屬性。根據(jù)機構(gòu)編制法規(guī)要求，掛牌機構(gòu)在實踐中不得實體化運作。以經(jīng)濟和信息化局掛大數(shù)據(jù)管理局牌子為例，大數(shù)據(jù)管理是經(jīng)濟和信息化局履行的部門職責之一，通常由經(jīng)濟和信息化局某些內(nèi)設(shè)處室承擔具體工作，有需要時對外以大數(shù)據(jù)管理局名義開展工作。

在本輪機構(gòu)改革中，北京市經(jīng)濟和信息化局共加掛了三塊牌子，分別為市無線電管理局、市大數(shù)據(jù)管理局和市國防科學技術(shù)工業(yè)辦公室。經(jīng)信局內(nèi)設(shè)處室中的智慧城市建設(shè)處加掛大數(shù)據(jù)應(yīng)用處牌子，實際承擔推動大數(shù)據(jù)應(yīng)用、電子政務(wù)考核、跨部門跨行業(yè)跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)聯(lián)通和共享等職責。

4.地位、獨立性和協(xié)調(diào)能力：三類機構(gòu)設(shè)置的比較

在機構(gòu)性質(zhì)和地位方面，目前我國省級大數(shù)據(jù)局總體上處于省級黨政機構(gòu)序列的末端（參見表1）。大數(shù)據(jù)局的機構(gòu)性質(zhì)直接反映出同級黨委政府對大數(shù)據(jù)相關(guān)事務(wù)的重視程度，相比而言在機構(gòu)序列中直屬機構(gòu)地位較高，部門管理機構(gòu)次之，掛牌機構(gòu)最末。在機構(gòu)獨立性方面，直屬機構(gòu)大數(shù)據(jù)局擁有最為完整獨立的管理權(quán)限，部門管理機構(gòu)的重大政策要事先向主管部門匯報，機構(gòu)自主權(quán)受到一定限制；掛牌機構(gòu)基本上不具有日常管理的自主決定權(quán)。

在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，由省政府辦公廳或發(fā)改委管理的大數(shù)據(jù)局優(yōu)勢較為明顯，前提是能夠處理好主管部門與部門管理機構(gòu)之間的關(guān)系；直屬機構(gòu)對其他省級部門具備一定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，需要在職能配置上加以明確；掛牌機構(gòu)一般不具備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，其職能履行尚需要處理好實體機構(gòu)內(nèi)設(shè)處室之間的關(guān)系。

（三）職能配置：整合大數(shù)據(jù)決策、執(zhí)行與監(jiān)督管理權(quán)

本輪機構(gòu)改革堅持優(yōu)化協(xié)同高效原則，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。新組建的省級大數(shù)據(jù)局整合了原本分散于省級發(fā)改委、經(jīng)信（委）廳、省政府辦公廳等機構(gòu)的多項職責，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)大數(shù)據(jù)管理、信息化建設(shè)等相關(guān)工作。以省政府直屬機構(gòu)大數(shù)據(jù)局為例，可從行政管理過程視角下的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)三個維度梳理其主要職責。

1.決策權(quán)：制定大數(shù)據(jù)政策法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和加強省內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

決策權(quán)是省級大數(shù)據(jù)局的核心職能，包括制定大數(shù)據(jù)相關(guān)政策法規(guī)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和加強省內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等職責。首先，省級大數(shù)據(jù)局負責擬定全省大數(shù)據(jù)相關(guān)政策、法規(guī)和標準，為省級人大及其常委會和省級人民政府起草相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章草案，擬訂大數(shù)據(jù)、信息化行業(yè)技術(shù)規(guī)范和標準并組織實施。

其次，大數(shù)據(jù)局負責制定全省大數(shù)據(jù)和信息化發(fā)展規(guī)劃，提出大數(shù)據(jù)和信息化項目投資規(guī)模及方向、具體項目的審批備案核準等方面的建議。第三，大數(shù)據(jù)局負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省大數(shù)據(jù)資源開發(fā)管理使用，以及數(shù)字政府建設(shè)、政府網(wǎng)站、政務(wù)信息系統(tǒng)整合等工作。

2.執(zhí)行權(quán)：大數(shù)據(jù)資源管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和推廣應(yīng)用

執(zhí)行權(quán)是省級大數(shù)據(jù)局的關(guān)鍵職能，包括大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進、大數(shù)據(jù)資源管理和推廣應(yīng)用等職責。一是負責全省統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)管理利用，統(tǒng)籌大數(shù)據(jù)中心、政務(wù)云、政務(wù)網(wǎng)等電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理。二是負責大數(shù)據(jù)和信息化產(chǎn)業(yè)促進，支持和引導(dǎo)大數(shù)據(jù)、信息化等方面的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)發(fā)展和應(yīng)用，推動數(shù)字經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合。三是負責公共數(shù)據(jù)資源的采集匯聚、登記管理、共享開放，推動社會數(shù)據(jù)匯聚融合、互聯(lián)互通，推進大數(shù)據(jù)安全保障體系建設(shè)。四是組織實施省級政務(wù)信息化建設(shè)、數(shù)字政府等項目，推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等大數(shù)據(jù)項目應(yīng)用落地。

3.監(jiān)督管理權(quán)：大數(shù)據(jù)市場監(jiān)管與政務(wù)監(jiān)督

監(jiān)督管理權(quán)是省級大數(shù)據(jù)局的基礎(chǔ)職能，根據(jù)管理對象不同，主要可分為針對企業(yè)和政府兩類。第一類是對大數(shù)據(jù)和信息化行業(yè)及企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營進行日常監(jiān)督管理，履行軟件和互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)業(yè)行業(yè)管理職責。第二類是加強大數(shù)據(jù)局對省級部門和市縣政府的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，依據(jù)授權(quán)對省級部門及市縣政府大數(shù)據(jù)建設(shè)管理使用狀況進行監(jiān)督考核評價，有效提升省市縣協(xié)同聯(lián)動發(fā)展水平。

03、省級大數(shù)據(jù)局的發(fā)展趨勢與面臨的主要挑戰(zhàn)

省級大數(shù)據(jù)局是機構(gòu)改革的新生事物，其機構(gòu)設(shè)置和職能配置既有一定共性規(guī)律也存在較大差異性，在職能履行過程中仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。總結(jié)國內(nèi)此前各地大數(shù)據(jù)局運行規(guī)律，現(xiàn)階段省級大數(shù)據(jù)局呈現(xiàn)出兩大主要發(fā)展趨勢。

（一）“一對多”

大數(shù)據(jù)管理職能相對集中，由一個機構(gòu)承接多個上級機構(gòu)的任務(wù)

長期以來，我國中央政府層面互聯(lián)網(wǎng)和信息化職能相對分散，發(fā)改委、工信部、公安部、網(wǎng)信辦根據(jù)職責分工各承擔部分管理職能。這種“九龍治水”的管理格局固然有一定的合理性，但也容易造成職能交叉、權(quán)責脫節(jié)現(xiàn)象。在此前“上下一般粗”的機構(gòu)設(shè)置模式下，地方政府根據(jù)中央部委設(shè)置和職能配置情況對應(yīng)設(shè)置地方機構(gòu)履行屬地管理責任。

基于中央與地方政府職能異構(gòu)特征，地方政府主要承擔大數(shù)據(jù)和信息化政策執(zhí)行、市場監(jiān)管和項目應(yīng)用等操作性事務(wù)，迫切需要整合分散于各部門的政策、資金和資源形成管理合力。在此背景下，一些市縣率先探索設(shè)立大數(shù)據(jù)局整合分散于多部門的職責，由大數(shù)據(jù)局向上對接多個上級部門。

省級大數(shù)據(jù)局在省級層面相對集中大數(shù)據(jù)管理職能，向上對接發(fā)改委、工信部、國務(wù)院辦公廳等多個部門，向下指導(dǎo)監(jiān)督市縣大數(shù)據(jù)局職能履行，構(gòu)建起上下貫通、執(zhí)行有力的體制機制，發(fā)揮了承上啟下的關(guān)鍵性作用。

在省以下相對集中大數(shù)據(jù)管理職能有利于統(tǒng)籌調(diào)配資源，減少多頭管理和職責分散交叉，充分發(fā)揮數(shù)字化政府轉(zhuǎn)型的整體效應(yīng)。特別是數(shù)字政府建設(shè)的整體性理念要求由一個超越原有部門利益格局的行政機構(gòu)發(fā)揮牽頭作用，省級大數(shù)據(jù)局能夠以集約化、一體化建設(shè)優(yōu)化資源配置、減少重復(fù)投資，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理的數(shù)字政府業(yè)務(wù)體系。

（二）由單一到綜合

大數(shù)據(jù)局職能配置重點從側(cè)重行業(yè)管理、政務(wù)管理轉(zhuǎn)變?yōu)榇髷?shù)據(jù)綜合治理

目前，我國省級大數(shù)據(jù)局職能配置仍有較大差異，機構(gòu)類型和設(shè)置方式直接影響大數(shù)據(jù)局的職責范圍。在經(jīng)濟和信息化局掛牌的大數(shù)據(jù)局由于其職能從屬性，通常側(cè)重于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和行業(yè)管理。

合并設(shè)立的政務(wù)服務(wù)和大數(shù)據(jù)管理局通常牽頭推進“放管服”改革，大數(shù)據(jù)管理方面?zhèn)戎赜陔娮诱?wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)、政務(wù)信息系統(tǒng)整合等政務(wù)管理職能，其職責中一般不包括大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和行業(yè)管理職能。此外，由省政府辦公廳和發(fā)改委管理的大數(shù)據(jù)局也主要偏重于政務(wù)管理職能。

作為省政府直屬機構(gòu)的大數(shù)據(jù)局一般兼具行業(yè)管理和政務(wù)管理雙重職能，在機構(gòu)職能方面逐漸從大數(shù)據(jù)專項管理機構(gòu)向大數(shù)據(jù)綜合管理機構(gòu)轉(zhuǎn)型。此類大數(shù)據(jù)局職能配置呈現(xiàn)出四個“全”特征。一是對象全覆蓋。管理服務(wù)對象既包括大數(shù)據(jù)和信息化企業(yè)，也涵蓋省級部門和市縣政府，以及涉及大數(shù)據(jù)采集、儲存、管理和使用的自然人等社會主體。二是業(yè)務(wù)全流程。承擔大數(shù)據(jù)管理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能，具體行使大數(shù)據(jù)相關(guān)行政規(guī)劃、行政審批、行政確認、行政獎勵、行政檢查等行政權(quán)力事項。三是資源全配套。統(tǒng)籌法規(guī)政策、財政資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)等促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和數(shù)字政府建設(shè)的各類配套資源。四是應(yīng)用全打通。負責統(tǒng)籌大數(shù)據(jù)資源建設(shè)管理，促進大數(shù)據(jù)政用、民用、商用多管齊下、互聯(lián)互通。當然，大數(shù)據(jù)綜合管理機構(gòu)正在經(jīng)歷一個從無到有的過程，究竟大數(shù)據(jù)局的職能配置應(yīng)當綜合到何種程度，仍需在實踐中檢驗。

（三）省級大數(shù)據(jù)局面臨的主要挑戰(zhàn)

1.大數(shù)據(jù)局機構(gòu)性質(zhì)不明確

本文重點分析的省級大數(shù)據(jù)局是機構(gòu)改革后明確列入省級黨政機構(gòu)序列的行政機構(gòu)，實際上全國還有一些省份將大數(shù)據(jù)局設(shè)置為省政府直屬事業(yè)單位或部門管理的事業(yè)單位。

例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)大數(shù)據(jù)管理局在本輪機構(gòu)改革后仍作為省政府直屬事業(yè)單位履行部分行政管理職能。這些機構(gòu)性質(zhì)為事業(yè)單位的大數(shù)據(jù)局多由省信息中心、大數(shù)據(jù)中心組建而成，但在實際運行中履行部分行政管理職能。事業(yè)單位的主業(yè)主責是公益服務(wù)，出于機構(gòu)編制限額考慮由事業(yè)單位額外承擔行政職能，容易造成政事不分、行政職能體外循環(huán)、管理不規(guī)范等現(xiàn)象。

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確指出:“全面推進承擔行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實現(xiàn)政事分開，不再設(shè)立承擔行政職能的事業(yè)單位。”在本輪地方機構(gòu)改革實施過程中，大部分省份全面清理省直事業(yè)單位承擔的行政職能，將行政職能劃歸主管部門或職能相近的行政機構(gòu)，除行政執(zhí)法機構(gòu)外，不再保留或新設(shè)承擔行政職能的事業(yè)單位。

本輪機構(gòu)改革后，全國共設(shè)立11個省級大數(shù)據(jù)局行政機構(gòu)，尚有超過一半的省份由其他主管部門行政機構(gòu)或事業(yè)單位履行大數(shù)據(jù)行政管理職能。應(yīng)當承認，目前大數(shù)據(jù)局履行的職能中究竟有哪些必須由行政機構(gòu)承擔，哪些可以由事業(yè)單位承擔，在實踐中仍存在較大爭議。

2.大數(shù)據(jù)局職能定位不清晰

分析11家省級大數(shù)據(jù)局的機構(gòu)設(shè)置和職能配置情況，可以發(fā)現(xiàn)一些省份對大數(shù)據(jù)局的職能定位不夠清晰。例如，大數(shù)據(jù)局究竟應(yīng)當是一個專項職能部門還是綜合職能部門？不論是直屬機構(gòu)還是部門管理機構(gòu)，單獨設(shè)立大數(shù)據(jù)局的初衷就是要解決大數(shù)據(jù)管理職責交叉分散問題，讓這一機構(gòu)在省政府機構(gòu)序列中承擔專項職能部門責任。

與此同時，一些省級政府直屬機構(gòu)大數(shù)據(jù)局還承擔了統(tǒng)籌推進信息化建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、數(shù)字政府建設(shè)等原本由發(fā)改委、辦公廳等綜合職能部門履行的職責。

即使“三定”規(guī)定賦予了大數(shù)據(jù)局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，但是排序偏后的直屬機構(gòu)能否協(xié)調(diào)發(fā)改、財政、工信等排序靠前的省政府組成部門？可供參考的一個例子是，新組建的應(yīng)急管理部整合國務(wù)院辦公廳原國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室職責后，就出現(xiàn)了綜合協(xié)調(diào)力度反倒不如以前的情況。

3.大數(shù)據(jù)局職能配置不科學

機構(gòu)職能配置主要由“三定”規(guī)定和權(quán)力清單、責任清單確定，目前絕大部分新設(shè)立的省級大數(shù)據(jù)局已出臺“三定”規(guī)定，但權(quán)責清單尚在編制過程中。經(jīng)初步調(diào)研和梳理，省級大數(shù)據(jù)局職能配置還存在一些不夠科學、不盡合理之處。在職責分工方面，省級大數(shù)據(jù)局與網(wǎng)信辦、工信部門在統(tǒng)籌信息化建設(shè)、信息資源開發(fā)利用共享、指導(dǎo)信息安全等方面職能劃分不夠明確。

根據(jù)中央有關(guān)通知精神，省市兩級網(wǎng)信機構(gòu)主要職能要與中央網(wǎng)信辦基本對應(yīng)，統(tǒng)籌信息化工作職能實際上由網(wǎng)信部門負責。單獨組建大數(shù)據(jù)局后，省級工業(yè)和信息化部門一般仍然負責工業(yè)領(lǐng)域信息化發(fā)展和信息化與工業(yè)化融合（兩化融合）、軟件和信息服務(wù)業(yè)管理等職責。

實際上，大數(shù)據(jù)局承擔的產(chǎn)業(yè)促進政策的管理服務(wù)對象與軟件和信息服務(wù)業(yè)企業(yè)多有重合。再以制定大數(shù)據(jù)（信息）安全監(jiān)管的法規(guī)、標準體系為例，由于信息安全既涉及硬件也涉及軟件，職責分散于網(wǎng)信、公安、大數(shù)據(jù)、工信等多個部門。網(wǎng)絡(luò)安全執(zhí)法更是存在不同執(zhí)法部門對同一單位、同一事項重復(fù)檢查且檢查標準不一的問題。

另一方面，新設(shè)立的大數(shù)據(jù)局對外行業(yè)管理職權(quán)并不完整，大部分大數(shù)據(jù)局基本沒有行政許可和行政執(zhí)法處罰事項，是典型的行政審批、日常監(jiān)管和執(zhí)法職能相分離的行政機構(gòu)。一旦大數(shù)據(jù)局與相關(guān)部門無法建立起行之有效的公務(wù)協(xié)作機制，那么很容易出現(xiàn)權(quán)責脫節(jié)、推諉扯皮現(xiàn)象。一些政務(wù)數(shù)據(jù)管理局只有對政府機構(gòu)的內(nèi)部審批管理權(quán)限和公共服務(wù)事項。

04、優(yōu)化地方大數(shù)據(jù)機構(gòu)職能體系的建議

省級大數(shù)據(jù)局是新一輪地方機構(gòu)改革的新生事物，是地方政府完善數(shù)據(jù)治理體系、提升數(shù)據(jù)治理能力的重要探索。為解決大數(shù)據(jù)局在地方機構(gòu)職能體系中面臨的障礙和瓶頸，不斷優(yōu)化大數(shù)據(jù)局的機構(gòu)設(shè)置和職能配置，當前亟需重點處理好四對關(guān)系。

（一）處理好政事關(guān)系，科學界定大數(shù)據(jù)行政管理職能的內(nèi)涵和外延，加快推進政事分開

本輪機構(gòu)改革后，省以下大數(shù)據(jù)局在機構(gòu)性質(zhì)上既有行政機構(gòu)也有事業(yè)單位。按照深化黨和國家機構(gòu)改革根除“事業(yè)局”的具體要求，當前迫切需要科學界定大數(shù)據(jù)行政管理職能的內(nèi)涵和外延，非此不足以論證將大數(shù)據(jù)局設(shè)置為行政機構(gòu)的合法性。

從行政法原理分析，大數(shù)據(jù)行政管理職能應(yīng)當包括制定大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的法律法規(guī)和規(guī)范性文件的行政立法權(quán)等抽象行政行為，以及行政命令、行政許可、行政確認、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強制、行政獎勵、行政裁決等具體行政行為。概言之，涉及大數(shù)據(jù)管理的抽象行政行為和具體行政行為均應(yīng)由行政機構(gòu)作出。此外，根據(jù)實踐經(jīng)驗總結(jié)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門的數(shù)據(jù)聚通用和基礎(chǔ)性、保障性的大數(shù)據(jù)公共服務(wù)應(yīng)被視為大數(shù)據(jù)行政管理職能。

各地應(yīng)當全面清理由大數(shù)據(jù)中心等事業(yè)單位承擔的行政職能，根據(jù)機構(gòu)改革精神因地制宜設(shè)立大數(shù)據(jù)局行政機構(gòu)或?qū)⑾嚓P(guān)行政職能劃歸其他主管部門行使。已設(shè)置省以下大數(shù)據(jù)局的地方應(yīng)當加快轉(zhuǎn)變政府職能，落實簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等改革要求，按照“管辦分離”的原則剝離行政機構(gòu)的大數(shù)據(jù)運營維護職能，采取政府購買服務(wù)的方式由事業(yè)單位或企業(yè)具體承擔大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)運營維護工作。充分發(fā)揮事業(yè)單位、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的專業(yè)技術(shù)和渠道服務(wù)優(yōu)勢，構(gòu)建政企合作、多元主體共建共享共治的大數(shù)據(jù)治理生態(tài)體系。

（二）處理好黨政關(guān)系，理順和優(yōu)化地方網(wǎng)信辦與大數(shù)據(jù)局的職責關(guān)系

加強和優(yōu)化黨對網(wǎng)信工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制的重要舉措。在中央層面，由于網(wǎng)絡(luò)安全和信息化職能分散于多個國務(wù)院機構(gòu)，中央網(wǎng)信辦成立以來有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化重大事項，承擔黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、辦事機構(gòu)的職能。本輪機構(gòu)改革設(shè)立省級大數(shù)據(jù)局的地方要重視理順和優(yōu)化地方網(wǎng)信辦與大數(shù)據(jù)局的職責關(guān)系，減少重復(fù)決策、多頭管理，促進黨政機構(gòu)職能分工合理、責任明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。

具體而言，一要明確黨的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、辦事機構(gòu)與政府職能部門職責的區(qū)別與聯(lián)系。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)對相關(guān)領(lǐng)域重大工作發(fā)揮頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進作用，其辦事機構(gòu)的職能要緊緊圍繞上述四個方面行使，做到既不越位也不缺位。政府職能部門是在黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負責管理某一方面工作事務(wù)，并相對獨立行使管理權(quán)的機構(gòu)。

因此，網(wǎng)信辦應(yīng)重點提升領(lǐng)導(dǎo)力，大數(shù)據(jù)局應(yīng)重點提升執(zhí)行力。綜合考慮機構(gòu)屬性和省級大數(shù)據(jù)局在政府機構(gòu)序列中的排序，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省網(wǎng)絡(luò)安全和信息化建設(shè)的職責應(yīng)由省級網(wǎng)信辦承擔更為合適。大數(shù)據(jù)局承擔配合網(wǎng)信辦指導(dǎo)推進信息化建設(shè)和跨行業(yè)、跨部門信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的職責。

二要把握好省以下不同層級黨政機構(gòu)的職責關(guān)系。省級黨政機構(gòu)承擔全省頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等職能，市縣黨政機構(gòu)主要是落實中央和省級決策部署，越往基層越應(yīng)當注重提升執(zhí)行力。由于機構(gòu)限額層層遞減，許多市縣黨委機構(gòu)中不單設(shè)網(wǎng)信辦，而是將網(wǎng)信辦設(shè)在宣傳部門。根據(jù)基層事務(wù)特點和工作實際需要，一些市縣將網(wǎng)信辦承擔的統(tǒng)籌推進信息化職責劃轉(zhuǎn)到大數(shù)據(jù)局也不失為可行之策。

此外，根據(jù)十九大報告和深化黨和國家機構(gòu)改革精神，市縣網(wǎng)信部門和大數(shù)據(jù)管理局可以探索合并設(shè)立或合署辦公，整合優(yōu)化黨政機構(gòu)力量和資源，發(fā)揮統(tǒng)籌信息化建設(shè)和大數(shù)據(jù)管理應(yīng)用的綜合效益。

（三）處理好左右關(guān)系，明確大數(shù)據(jù)局與其他綜合管理部門、行業(yè)管理部門的職責分工

本輪機構(gòu)改革提出優(yōu)化協(xié)同高效原則，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責，改革機構(gòu)設(shè)置與職能配置。根據(jù)管理服務(wù)對象可以將大數(shù)據(jù)管理涉及的“一類事情”“一件事情”分為行業(yè)管理和政務(wù)管理兩大類。對大數(shù)據(jù)局而言，要重點明確與工信部門的行業(yè)管理職責分工，明確與發(fā)改委、政府辦公廳的政務(wù)管理職責分工。

已設(shè)置為省政府直屬機構(gòu)的大數(shù)據(jù)局，應(yīng)逐步劃轉(zhuǎn)大數(shù)據(jù)地方立法起草、行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制、大數(shù)據(jù)和信息化項目投資規(guī)模及方向建議、軟件和信息服務(wù)業(yè)行業(yè)管理等職責，提升綜合管理協(xié)調(diào)能力。設(shè)置為部門管理機構(gòu)的大數(shù)據(jù)局，要在確保職能相對獨立完整的前提下與主管部門建立科學高效的決策執(zhí)行業(yè)務(wù)流程，完善宏觀、中觀和微觀管理決策分工，既要更好地發(fā)揮主管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，也要充分履行部門管理機構(gòu)的專業(yè)職責使命。設(shè)置為掛牌機構(gòu)的大數(shù)據(jù)局，要準確把握、完整履行掛牌機構(gòu)的職責權(quán)限，在機構(gòu)編制管理法規(guī)框架內(nèi)履行機構(gòu)職能。

隨著大數(shù)據(jù)相關(guān)法律法規(guī)不斷健全和完善，大數(shù)據(jù)局需要與其他職能部門建立流程順暢的公務(wù)協(xié)作機制。由于機構(gòu)改革多采取由易到難分步驟進行的漸進改革策略，一些地方大數(shù)據(jù)管理領(lǐng)域可能出現(xiàn)了行政審批、日常監(jiān)督管理、執(zhí)法和技術(shù)支持輔助職能分別由不同部門行使的現(xiàn)象。為避免出現(xiàn)信息孤島和職責推諉等問題，迫切需要加強業(yè)務(wù)全流程的跨部門銜接協(xié)同。地方政府應(yīng)當加快完善大數(shù)據(jù)管理公務(wù)協(xié)作制度和監(jiān)督約束機制，建立跨部門協(xié)作配合的信息共享機制，實現(xiàn)行政審批、監(jiān)管、執(zhí)法和支持輔助機構(gòu)之間的信息互通、資源共享、行動協(xié)同。

（四）處理好統(tǒng)分關(guān)系，構(gòu)建上下協(xié)同、政企合作、多元參與的共建共享數(shù)字政府體系

省級大數(shù)據(jù)局承擔著加快推進數(shù)字政府建設(shè)的重要使命，首當其沖的任務(wù)就是確立“全省一盤棋”的理念，花大力氣破解長期以來制約政府治理水平提升的信息資源碎片化、業(yè)務(wù)應(yīng)用條塊化、政務(wù)服務(wù)分割化等問題。

在推進數(shù)字政府建設(shè)過程中要特別注意處理好“統(tǒng)分結(jié)合”關(guān)系，破解難題固然需要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一上云、統(tǒng)一應(yīng)用，但也不能由政府一家包打天下，省大數(shù)據(jù)局不宜過度集權(quán)。構(gòu)建科學合理、運行高效的地方大數(shù)據(jù)治理體系，要充分調(diào)動各級政府、不同職能部門和市場社會主體的積極性，處理好政府與市場關(guān)系，發(fā)揮各類主體優(yōu)勢打造共建共享共治格局。

優(yōu)化省對部門和市縣大數(shù)據(jù)工作的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，由省級大數(shù)據(jù)局承擔業(yè)務(wù)指導(dǎo)、績效管理、督促檢查等職能，構(gòu)建省級大數(shù)據(jù)局與省直部門、市縣之間的高效協(xié)同機制。建立集中統(tǒng)一的全省政務(wù)“一朵云”“一張網(wǎng)”“一平臺”，統(tǒng)籌管理政務(wù)大數(shù)據(jù)資源。省直部門信息化運行建設(shè)項目原則上應(yīng)進行集中建設(shè)管理，由政府直接投資建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚍蠗l件的運營企業(yè)購買服務(wù)。

信息化水平較高的市縣要實現(xiàn)本地應(yīng)用系統(tǒng)與省級平臺的對接和數(shù)據(jù)共享，信息化欠發(fā)達地區(qū)由省級統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)支撐平臺，市縣根據(jù)實際需要開展本地政務(wù)應(yīng)用和服務(wù)。尤其要探索和完善政府購買大數(shù)據(jù)運營管理、應(yīng)用開發(fā)、決策分析等服務(wù)的監(jiān)管評價機制，確保網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)安全穩(wěn)定。

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